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정책이야기민주주의와 인권 증진을 위한 한국 국제개발협력 정책 개선 제안 - 2021 미얀마사태로 본 한국사회의 인권책무성 향상을 위한 법제도 개선 토론회

2021-09-09


2021 미얀마사태로 본 한국사회의 인권책무성 향상을 위한 법제도 개선 토론회  

민주주의와 인권 증진을 위한 한국 국제개발협력 정책 개선 제안


2021년 8월 25일 미얀마 사태로 본 한국 사회의 인권 책무성 향상을 위한 법제도 개선 토론회가 개최됐다. 이 토론회는 2020년 2월 발생한 미얀마 군부 쿠데타에 대해 미얀마 민주주의 운동을 지원할 목적으로 3월 105개의 한국 시민사회단체가 결성한 '미얀마 민주주의를 지지하는 한국 시민사회단체모임'과 6월 국회의원들이 결성한 '미얀마의 평화와 민주주의 회복을 위한 국회의원 모임'이 공동주최한 행사로, 코로나19 상황를 고려해 비대면 방식으로 개최됐다.   


토론회에서는 박용현 덕성여대 교수가 기조발제로 '해외 진출 한국 사회의 인권 책무성 향상을 위한 법제도 개선: 미얀마 사태를 중심으로'를 발표했고, 총 세 개의 주제 발표가 뒤를 이었다. 첫째 주제 발표로는 '공익인권변호사모임 희망을만드는법'의 김동현 변호사가 '해외 진출 한국 기업의 인권 존중 책임 실현을 위한 법제도화 방안: 미얀마 군부 쿠데타 상황을 중심으로'를 발표했다. 둘째 주제발표는 전북대 동남아연구소의 김현경 연구원이 '인권책무성 강화를 위한 법제도 개선연구: 무역분과'를 발표했다. 셋째 주제발표로는 발전대안 피다의 한재광 대표가 '민주주의와 인권 증진을 위한 한국 국제개발협력(ODA) 정책 개선 제안'을 발표했다. 


본 글에서는 국제개발협력에 관한 내용을 담은 셋째 주제발표의 내용을 소개한다. 최근 몇 년간 한국 정부와 시민사회가 큰 관심을 가지고 많은 국제개발협력 사업을 수행했던 미얀마에서 발생한 군부 쿠데타는 그동안 성장 일로에 있었던 한국 국제개발협력에 일종의 충격을 주었다. 경제와 사회 발전을 위해 노력을 다했지만, ‘기본적인 민주주의와 인권이 위협받는 상황에서 무엇을 할 수 있을까?’ 라는 질문이 한국 국제개발협력 사회에  제시됐다. 본 글은 이와 같은 질문에 대한 답변을 하려는 노력의 일부다.  


셋째 주제발표는 한국 국제개발협력의 개도국 민주주의와 인권 분야 지원 현실에 대해 법적 측면의 5개, 정책적 측면에서 4개 총 9개의 문제제기와 대안을 제시한다.   


첫째, 법적 측면에서 2010년 제정된 '국제개발협력기본법(이하 기본법)'의 제3조 (기본 정신과 목표)는 인권 향상 대상으로 ‘여성·아동·장애인·청소년’을 특정하고 있다. 그러나 대규모 개발협력사업 수행 과정에서 인권침해를 받을 수 있는 ‘선주민, 소수민족 그리고 소외된 집단’등은 배제되어 있어 이를 개정할 필요가 있다. 또한 한국의 국제개발협력이 추구하는 개도국의 발전이 보다 민주적인 방식으로 수행될 필요가 있으므로 ‘민주적 발전’을 명시적으로 반영할 필요가 있다. 


현재
개정

제3조(기본 정신 및 목표)

① 국제개발협력은 개발도상국의 빈곤 감소, 여성·아동·장애인·청소년의 인권 향상, 성평등 실현, 지속가능한 발전 및 인도주의를 실현하고 개발도상국과의 경제협력 관계를 증진하며 국제사회의 평화와 번영을 추구하는 것을 기본 정신으로 한다.

제3조(기본 정신 및 목표)

① 국제개발협력은 개발도상국의 빈곤감소, 여성·아동·장애인·청소년·선주민·소수민족·소외된 집단의 인권 향상, 성평등 실현, 민주적이고 지속가능한 발전 및 인도주의를 실현하고 개발도상국과의 경제협력 관계를 증진하며 국제사회의 평화와 번영을 추구하는 것을 기본정신으로 한다.


둘째, 국제개발협력 기본법 제 4조(기본원칙) 1항은 준수해야 할 원칙에 보편적인 규범인 ‘국제인권기준’을 포함하지 않고 있다. 이에, ‘국제인권기준’을 원칙에 추가하여 한국 국제개발협력이 ‘인권기반접근(Human Rights Based Approach, HRBA)’을 채택하고 본격적으로 추진할 수 있는 법적 기반을 마련해야 한다.


현재
개정

제4조(기본 원칙) 제1항 

① 국가, 지방자치단체, 그 밖의 시행기관(이하 "국가등"이라 한다)은 국제개발협력을 실시하는 경우 다음 각 호의 원칙과 우리나라의 대외 정책을 종합적으로 고려하여 추진하여야 한다.

1. 국제연합 헌장의 제반 원칙 존중

2. 개발도상국의 자조 노력 및 능력 지원

3. 개발도상국의 개발 필요 존중

4. 개발 경험 공유의 확대

5. 국제사회와의 상호 조화 및 협력 증진

제4조(기본 원칙) 제1항 

① 국가, 지방자치단체, 그 밖의 시행 기관(이하 "국가 등"이라 한다)은 국제개발협력을 실시하는 경우 다음 각 호의 원칙과 우리나라의 대외 정책을 종합적으로 고려하여 추진하여야 한다.

1. 국제연합 헌장의 제반 원칙 존중

2. 국제 인권 기준 

3. 개발도상국의 자조 노력 및 능력 지원

4. 개발도상국의 개발 필요 존중

5. 개발 경험 공유의 확대

6. 국제사회와의 상호 조화 및 협력 증진


셋째, 현재 기본법상으로는 한국 국제개발협력의 최고 의사결정기구인 '국제개발협력위원회'가 미얀마와 같이 군부 쿠데타로 민주주의와 인권이 심하게 위협받고 있는 국가에 대한 ODA 제공 중지 여부를 결정을 할 근거가 없다. 현재 미얀마와 같이  민주주의 상황 및 중대한 인권 침해(국제 인권 기준)가 발생하는 국가에 대해서는 국제개발협력을 제한하거나 중단할 수 있는 근거조항을 신설하는 것이 바람직하다. 이를 위해 기존 내용에 ‘협력대상국 내 인권이 심각하게 침해되는 상황에 따른 ODA 중단 및 감축 등이 필요한 상황’을 추가하여 현재 직면한 미얀마 군부 쿠데타와 그에 따른 인권 침해 및 유사 상황에 대한 조치를 할 수 있는 법적 근거를 마련할 것을 제안한다.


현재
개정

제7조(국제개발협력위원회)

④ 위원회는 다음 각 호의 사항을 조정 및 심사·의결한다.

1. 제11조에 따른 국제개발협력 종합기본계획 수립·수정에 관한 사항

2. 제14조에 따른 국제개발협력 종합시행계획 수립·수정에 관한 사항

3. 제15조에 따른 중점협력대상국 선정 및 해당 국가에 대한 중기지원전략 수립에 관한 사항

4. 제16조에 따른 국제개발협력에 대한 평가에 관한 사항

5. 제22조에 따른 국제개발협력 사업에 대한 점검 및 지원에 관한 사항

6. 국제개발협력과 관련된 정책 중 정부 차원의 조정이 필요한 사항

7. 그 밖에 위원장이 중요하다고 판단하여 회의에 부치는 사항

제7조(국제개발협력위원회)

④ 위원회는 다음 각 호의 사항을 조정 및 심사·의결한다.

1. 제11조에 따른 국제개발협력 종합기본계획 수립·수정에 관한 사항

2. 제14조에 따른 국제개발협력 종합시행계획 수립·수정에 관한 사항

3. 제15조에 따른 중점협력대상국 선정 및 해당 국가에 대한 중기지원전략 수립에 관한 사항

4. 제16조에 따른 국제개발협력에 대한 평가에 관한 사항

5. 제22조에 따른 국제개발협력 사업에 대한 점검 및 지원에 관한 사항

6. 국제개발협력과 관련된 정책 중 정부 차원의 조정이 필요한 사항

7.  협력대상국 내 인권이 심각하게 침해되는 상황에 따른 ODA 중단 및 감축 등이 필요한 상황

8. 그 밖에 위원장이 중요하다고 판단하여 회의에 부치는 사항

 

넷째, 현재 한국 국제개발협력 평가 관련 주요 사항들을 규정하는 ‘국제개발협력기본법 시행령’이 제시하는 평가 기준에 인권과 관련한 내용이 부재하다. 이에, ‘국제개발협력 시행령’ 제12조 (평가의 기준, 시기, 방법 및 환류 등) ①의 내용에 ‘인권, 환경, 젠더에 미치는 영향’을 반영한다.  

 

현재
개정

제12조(평가의 기준, 시기, 방법 및 환류 등) ① 법 제16조 제1항 및 제2항에 따른 평가(이하 국제개발협력평가라 한다)는 경제협력개발기구 개발원조위원회가 정한 평가 기준을 고려하여 실시한다. 

제12조(평가의 기준, 시기, 방법 및 환류 등) ① 법 제16조 제1항 및 제2항에 따른 평가(이하 국제개발협력평가라 한다)는 경제협력개발기구 개발원조위원회가 정한 평가 기준과 인권, 환경, 젠더에 미치는 영향을 고려하여 실시한다.

 

또한 국제개발협력위원회 산하 평가전문위원회에서 작성한 ‘국제개발협력 평가 지침’에서 규정하는 평가 기준 중에는 인권과 젠더와 관련한 내용이 부재하다. 실제 현장에서 진행하는 평가 작업에서는 젠더와 원조 소외 그룹에 대한 평가 항목이 존재하는데, 이 같은 내용을  ‘국제개발협력 평가 지침’에 공식적으로 명문화할 필요가 있다.

 

현재

개정

제 2장 평가의 정의, 원칙 및 기준

제5조(평가의 기준) 평가 실시 기관은 다음 각 호의 평가 기준을 고려하여 평가를 실시한다.

가. 적절성 : 개발도상국의 개발 정책 우선 순위, 우리 정부의 정책 우선 순위 및 국제적 개발 과제와 우리 국제개발협력 정책 및 사업의 부합 정도를 평가

나. 효율성 : 국제개발협력 정책 및 사업의 지원 규모(투입 자원) 대비 지원 성과 평가

다. 효과성 : 국제개발협력정책 및 사업의 목적이나 목표의 달성 정도 평가

라. 영향력 : 완료되거나 수행 중인 국제개발협력 정책 및 사업이 개발도상국의 사회, 경제, 환경 등에 직·간접적으로 미친 긍정적 또는 부정적 효과 평가

마. 지속가능성 : 국제개발협력 정책 및 사업 완료 이후 효과 및 혜택의 지속가능 여부 평가

바. 일관성 : 국제개발협력 정책 및 사업이 국제적 규범과 기준에 부합하고, 대내외적으로 일관되게 추진되는지 여부 평가

제 2장 평가의 정의, 원칙 및 기준

제5조(평가의 기준) 평가 실시 기관은 다음 각 호의 평가 기준을 고려하여 평가를 실시한다.

가. 적절성 : 개발도상국의 개발 정책 우선 순위, 우리 정부의 정책 우선 순위 및 국제적 개발 과제와 우리 국제개발협력 정책 및 사업의 부합 정도를 평가

나. 효율성 : 국제개발협력 정책 및 사업의 지원 규모(투입 자원) 대비 지원 성과 평가

다. 효과성 : 국제개발협력정책 및 사업의 목적이나 목표의 달성 정도 평가

라. 영향력 : 완료되거나 수행 중인 국제개발협력 정책 및 사업이 개발도상국의 사회, 경제, 환경, 인권, 젠더 등에 직·간접적으로 미친 긍정적 또는 부정적 효과 평가

마. 지속가능성 : 국제개발협력 정책 및 사업 완료 이후 효과 및 혜택의 지속가능 여부 평가

바. 일관성 : 국제개발협력 정책 및 사업이 국제적 규범과 기준에 부합하고, 대내외적으로 일관되게 추진되는지 여부 평가

 

다섯째, 2007년 제정한 ‘해외 긴급구호에 관한 법률’은 각종 분쟁 및 미얀마 군사 쿠데타와 같은 인적 재난, 취약국의 만성 재난 등을 포괄하지 못하고 있다. 정부가 2015년 작성한 ‘우리나라의 인도적 지원 전략’ 과 2019년 작성한 ‘우리 정부의 인도적 지원 전략 개정안’은 인재와 만성적 재난도 인도적 지원의 정의에 포함하여 재난의 유형을 확대했다. 이에 ‘해외 긴급구호에 관한 법률’ 제2조(정의)에 인재, 만성적 재난을 포함할 것을 제안한다.   

 

현재
개정

제2조(정의)

1. “해외재난”이란 대한민국의 영역 밖에서 발생한 천재지변·대형 사고 그 밖의 재해 또는 사고로 인한 신체 및 재산상의 대규모 피해를 말한다.

제2조(정의)

1. “해외재난”이란 대한민국의 영역 밖에서 발생한 천재지변·대형 사고·인재·만성적 재난 그 밖의 재해 또는 사고로 인한 신체 및 재산상의 대규모 피해를 말한다.


여섯째, 한국 정부의 중기 국제개발협력 정책 문서인 '3차 국제개발협력 기본계획 (2021~2025)' 은 한국이 국제개발협력을 통해 개도국의 민주주의와 인권 증진을 어떻게 증진할 것인지에 대한 내용을 충분하게 담지 못하고 있다. 구체적으로는 민주주의에 대한 내용은 전혀 포함하지 않고 있으며, 인권에 대해서는 “ODA 정책 수립 및 사업기획시 젠더 및 인권에 대한 고려 강화(10p)”, “ODA 사업 추진 시 환경·사회 및 인권에 대한 영향 최소화를 위해 세이프가드에 기반한 환경·사회 및 인권 영향평가 시행 강화(22p)” 두 가지 내용만을 담고 있다. 이에, 국제개발협력 분야의 범정부적 인권 정책 문서인 ‘한국 국제개발협력 인권 정책(전략)’을 수립하고 이를 범정부적으로 실행할 체계를 구축할 필요가 있다. 이 정책문서를 기반으로 현재 운용 중인 '3차 국제개발협력 기본계획(2021~2025)'의 시행 점검 체계(또는 성과관리 체계)내에 인권기반접근(HRBA)에 근거한 인권 성과 목표와 지표를 반영하고 이를 기반으로 향후 4년간의 한국 국제개발협력 정책, 전략, 프로그램 및 개별 사업을 점검할 것을 제안한다. 매년 작성되는 연도별 국제개발협력 종합 시행 계획에도 적용해야 한다. 이러한 과정을 통해 향후 작성될 '4차 국제개발협력 기본 계획(2026~2030)'도 인권기반접근(HRBA)에 근거해 작성 및 운용되어야 할 것이다.


일곱째, 현재 한국 국제개발협력의 범 정부적 인권정책/전략문서는 없다. 무상원조 전담기관인 KOICA가 ‘KOICA 인권 경영 이행 계획(2018~2020)’,‘KOICA 인권기반 개발협력  이행 계획(2020~2023)’,‘인권 경영 헌장(0218)’을 수립해 운영 중일 뿐이다. 2015년 및 2017년 인도적 지원 전략, 2019년 취약국 지원 전략, 2019년 국제개발협력 분야 정부-시민사회 파트너십 기본 정책 등이 마련되었지만, 인권에 대한 정책/전략 문서는 부재한다. 타 공여국인 스웨덴은 2016년 ‘인권, 민주주의 및 법치주의 전략 문서’를, 독일은 2011년 ‘독일 개발정책에서의 인권 전략’을, 미국은 2013년 ‘민주주의·인권·거버넌스(DRG) 전략’을 수립하여 운용하는 것과 비교할 때, 30여년 역사를 가진 한국 국제개발협력의 상황은 아쉬운 실정이다.


여덟째, 과거 한국 국제개발협력 분야에서 민주주의와 인권 분야에 대한 지원 규모는 매우 작았다. 2006년부터 2019년까지 OECD 통계 시스템인 CRS(Creditor Reporting System)를 기준으로 민주주의와 인권 분야에 해당하는 내용인 '공공행정과 시민사회 일반’에 집행된 한국 ODA 평균 규모는 83.230백만 달러다. '공공행정과 시민사회 일반’의 세부 내용 중 보다 직접적으로 민주주의와 인권에 해당하는 기준인 ‘민주적 참여와 시민사회’는 2008년 및 2013년부터 2019년까지 8년간의 평균은 1.72백만 달러이고, ‘선거’는 2006년부터 2019년까지 14년간의 평균은 1.725백만 달러다. '인권’의 경우 2009~2019년 11년간 평균 규모는 28만 달러다. '성평등 조직 및 제도’는 2006~2019년 14년간 평균 규모는 2.512백만 달러다. 이를 2021년 환율 기준으로 보면 '민주적 참여와 시민사회' 약 19억8천만 원, '선거' 약 20억 원, '인권' 약 3억 2천만 원, '성평등 조직 및 제도' 약 29억 원 수준이다. '인권'을 제외하면 전반적으로 1년 평균 약 20억 원대 수준이다. 이를 절대적으로 비교하기엔 어렵지만 KOICA가 시민사회단체를 대상으로 시행하는 '시민사회 협력 사업' 중 가장 역사가 오래된 성장형 파트너십 사업의 1개 단체 지원 규모가 1년 최대 5억 원 임을 고려한다면 결코 크다고 할 수 없다. KOICA가 최근 인권·평화(범분야) 전략 및 4P x SDG3, 4P x SDG16 전략안 등을 제시하며 관련 사업을 활성화하고자 노력하고 있지만, 한국 국제개발협력 전반을 본다면 매우 부족한 상황이다. 한국 정부 또는 KOICA의 활동 분야 중 파트너 국가의 민주주의 또는 민주적 거버넌스 증진과 인권 증진에 해당하는 내용을 기존의 ‘공공행정’ 분야의 하위 주제, 또는 범분야 전략 및 SDG16 추진 전략으로 하부화하지 말고, 독립적인 분야인 ‘민주적 거버넌스’로 설정할 것을 제안한다. 그리고 이에 맞는 전략을 구성하고 그 내용으로 ‘민주주의, 인권, 젠더, 평화, 법치주의 등을 설정할 필요가 있다.        


아홉째, 국제사회에서 개도국의 시민사회 발전을 지원하는 것은 장기적으로 민주주의를 증진하는 결과를 가져오는 중요한 전략적 수단으로 인식되고 많은 공여국들이 이를 실행하고 있다. 한국은 지난 2012~2015년 Local Civil Society Partnership Program(LCPP)라는 제목으로 개도국 시민사회 단체를 지원하는 프로그램을 운용했으나 2016년 이후 중단했다. 2019년 32차 국제개발협력위원회가 채택한 ‘국제개발협력 분야 정부-시민 사회 파트너십 기본정책’은 ‘V. 파트너십이행방안’의 내용으로 ‘개발도상국 시민사회와의 협력’을 설정했지만, 2021년 현재 개도국 현지 CSO를 지원하는 프로그램은 부재한다. 그 이유는 KOICA, 외교부 등 당국의 의지와 노력은 존재하지만, 기재부 예산 당국의 예산 배정 후순위로 선정되는 등 우선 순위가 낮기 때문이다. 미얀마 군부 쿠데타와 같은 사태는 '강한 시민사회를 기반으로 한 민주주의 강화’로 사전에 예방되거나 해결될 수도 있다. 이는 다수의 권위주의 국가에도 적용될 수 있는 내용이다. 1990년대 이후 한국이 그 좋은 사례이다. 한국 국제개발협력도 외교부, KOICA 등 정부부처 및 시행기관과 시민사회가 개도국 시민사회(직간접) 협력과 지원을 통한 민주주의 증진을 위한 프로그램을 시행해야 한다. 


 원조와 같은 외부의 지원으로 민주주의와 인권이 꽃필 수 있을까?   지난 8월 발생한 아프가니스탄 사태를 보며 다시금 떠올린 질문이다. 쉽게 긍정적인 답을 하기엔 어렵다. 그러나 과거 권위주의 정권 시절에 한국 민주주의와 인권 발전을 위해 제공된 국제사회의 다양한 지원과 협력을 본다면 부정적인 답 또한 쉽게 하기 어렵다. 국제개발협력에서 민주주의와 인권은 경제나 사회적 발전과는 다른 특성을 가진 영역이자 한국에게는 다소 낮설고 조심스러우며 어려운 것이 사실이다. 그러나 더이상 그렇게 둘 수는 없다. 발전은 경제·사회·문화·정치가 어우러진 우리 삶의 총체적인 영역이기 때문이다. 미얀마를 바라보며 마음 아파하고 뭐라도 할 수 없는 현실을 탓하기 보다는, 지금이라도 한국 정부와 시민사회의 국제개발협력이 권위주의 정권이 벌이는 비/반 민주적 그리고 인권 침해적 행위에 대해 보다 적극적으로 대처하는 것이 필요하다. 그리고 현지 사회가 스스로 이러한 사태를 미리 예방하고 또 해결하기 위해 힘을 키우는 것에 적극적으로 협력해야 한다.



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