정책이야기[8호] 원조분절화, 이제 제자리걸음을 멈추고 나아갈 때 -감사원 「공적개발원조(ODA) 추진실태」 결과-

2018-02-13
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원조분절화, 이제 제자리걸음을 멈추고 나아갈 때
-감사원 「공적개발원조(ODA) 추진실태」 결과-



지난 5월 24일, 감사원에서 「공적개발원조(ODA) 추진실태」 감사결과를 발표했다. ODA에 대한 감사는 이번이 총 네 번째로, 지난 2015년에 이어 박근혜 정권에서 감사가 두 번이나 진행되었다는 점이 주목할 만하다. 그만큼 한국 ODA를 둘러싼 문제가 심각하며, 감시의 필요성이 더욱 높아졌다고 추측할 수 있다. 이번 감사에서 적발된 위법ž부당사항은 총 96건으로 지난 2015년 58건에 비해 대폭 증가했다. 감사대상 기관과 현장조사 국가의 수가 2015년과 거의 유사한 것으로 볼 때, 더더욱 쉽게 넘어갈 수 없는 문제이다.


특히 ODA 추진체계에 대한 지적사항은 2015년 10건에서 30건으로 3배 이상 증가했고, 다른 항목들에 비해 가장 많은 문제가 제기된 부분이었다. 추진체계란 곧 ‘원조분절화’ 문제와 직결되는 사항으로, 한국이 ODA를 시작한 이래 가장 오래 묵힌 과제이기도 하다. 한국과 같이 무상과 유상이 나뉘어 있고, 무상원조 시행기관도 지자체를 포함해 40여개 이상으로 분절화된 추진체계는 중간에서 거래비용과 행정부담을 야기해 ODA의 효과성을 저해하고, 궁극적으로는 협력대상국에 신뢰와 책임을 떨어뜨린다. 이렇게 분명한 문제점이 있는데도 원조분절화는 대체 왜 지금까지 해결하지 못하고 있는 것일까? 또, 새 정부는 현실적으로 무엇부터 시작해야 할까? 감사 결과와 국제개발협력 시민사회의 주장을 통해 그 실마리를 찾아볼 수 있다. 감사보고서는 ODA 추진체계 외에 유상, 무상 사업과 조직 운영 부분을 광범위하게 다루고 있지만, 본 글에서는 원조분절화와 관련한 추진체계에 한정해서 다룬다.
[1]
 

원조분절화 문제, 왜 계속 제자리걸음일까?

● 분절화된 추진체계의 근본적 한계

원조분절화를 개선하지 못하는 가장 큰 이유는 ODA 시행기관이 나뉘어 있는 현재의 분절화된 추진체계가 유지되고 있기 때문이다. 한국의 ODA 추진체계는 아래 <표 1>과 같이 크게 총괄·조정기관, 주관기관, 시행기관의 세 단계로 구성되어 있다. 2006년 설치된 국제개발협력위원회(이하 국개위)는 국제개발협력의 주요 정책, 사업을 심의하고 의결하는 최상위 총괄기구로, 위원장인 국무총리와 관련 부처 및 공공기관의 장 25명 내외의 정부위원, 시민사회나 학계 등 7명의 민간위원으로 구성된다. 국개위 산하에는 국개위 운영 실무를 담당하는 실무위원회와 평가를 다루는 평가소위원회가 있고, 국무조정실의 개발협력정책관실이 국개위의 사무국을 담당한다. 그리고 유상원조와 무상원조의 주관기관으로 각각 기획재정부(이하 기재부)와 외교부가 있다. 기재부는 ‘기금운용위원회’를 통해 대외경제협력기금(EDCF)을 관리하고 ‘EDCF 관계기관협의회’를 운영하며, 외교부는 ‘무상원조 관계기관 협의회’를 운영하고, 시행기관인 한국국제협력단(KOICA, 이하 코이카)을 통해 ODA 사업을 추진하고 있다. 이외에도 ODA 사업을 실시하는 기관을 의미하는 ‘시행기관’은 부처, 공공기관, 지자체 등으로 다양하다(2017년 기준 42개). 감사원도 “다수의 시행기관이 ODA 사업을 하는 상황에서는 기관 간 업무영역이 서로 중첩될 수밖에 없고, 역할분담도 어렵다”라면서 현재의 추진체계가 가진 근본적인 한계를 어느 정도 인정하고 있다.


<표 1> 한국 ODA 추진체계


* 출처: 대한민국 ODA 백서(2014, 국제개발협력위원회)



물론 이렇게 분절화된 추진체계라 할지라도, 총괄기관과 각 주관기관이 조정 기능을 제대로 수행한다면 일견 큰 문제가 없을 것처럼 보인다. 하지만 현실에서는 각 기관이 제 역할을 하지 못해 여러 가지 문제를 낳고 있고(구체적인 문제들은 다음 단락에서 자세히 다룬다), 감사결과에 따르면 원조분절화를 개선하기 위한 기관들의 노력도 미흡한 수준이다. 대표적으로는 그간 국개위에서 추진체계 개선과 관련하여 ‘국개위를 중심으로 ODA 통합연계 강화 기반 구축’, ‘사업 전 과정에 걸친 기관 간 정보공유와 협업체계 구축’, ‘지원분야별 ODA 통합연계 강화’, ‘유사 사업 간 연계 강화’ 등 4개 분야 총 562개 개선과제를 수립했다. 그러나 감사원이 개선과제 이행 여부를 조사한 결과, 236개만 점검하고 나머지 326개에 대해서는 선언적 과제 또는 계속 과제라는 사유로 점검하지 않았으며, 추진한 과제들도 문제가 계속 반복되는 등 제대로 이행하지 않은 것이 드러났다. 즉, 국개위를 담당하는 국조실을 비롯하여 외교부, 기재부 등 관련 기관들의 개선과제 이행 노력이 전반적으로 부족했다고 할 수 있다.    

국제개발협력 시민사회는 이러한 근본적인 문제를 극복하기 위해 독립적인 통합원조기구 설치를 지속해서 주장해왔다. 지난 19대 대선 과정에서도 국제개발협력 주요 정책과제 중 하나로 유·무상 통합기구를 설치해 분절화 문제를 해결하고 통합적인 정책 수립과 사업 시행으로 ODA 효과성을 높여야 한다고 강조했다. 다른 국가들과 비교했을 때에도 현재 한국의 추진체계는 특수하고 예외적인 편에 속한다. OECD DAC의 회원국 28개국 중 외교부 내로 통합하거나 외교부 산하에 시행기관을 두어 전체적으로는 외교부가 전담·주도하는 국가가 총 24개국으로 대다수를 차지한다. 나머지는 영국과 독일이 독립부처를 별도로 두고 있고, 한국과 같은 추진체계를 가진 국가는 프랑스뿐이다. 물론 외교부가 주도하는 국가 중 일본과 포르투갈 정도를 제외하고는 대다수가 무상원조 비율이 압도적으로 높기 때문에 외교부로의 통합이 용이했던 측면도 있을 것이다. 하지만 한국의 경우 구체적인 형태는 차차 논의하더라도, 현재의 추진체계는 분명 개편이 필요하다.
 

● 총괄기구인 ‘국제개발협력위원회’의 조정 기능 미흡

앞서 언급한 대로 ‘국제개발협력위원회’는 현재 추진체계상 최상위의 총괄기구로 국제개발협력 정책과 사업을 심의하고 의결한다. 하지만 국개위는 정책 심의ž조정 기능이 미흡할 뿐 아니라 사업 간의 조정이나 연계도 제대로 하지 못하고 있다. 감사원의 지적사항도 이를 뒷받침한다. 감사원은 국개위 의결을 거치지 않고 핵심적인 정책을 추진한 사례로 기재부의 ‘개발금융 운용방안’을 지적했다. 개발금융은 국가 재정으로 조성되는 일반 ODA와 달리 자본시장에서 자금을 조달하는 차관으로, 금리나 상환조건이 일반 상업금융보다 유리해 유상 ODA에 해당한다. 2016년 3월 「대외경제협력기금법」 개정안이 통과되면서 개발금융을 위한 차입금리와 실행금리 간 차이로 부담하는 손실을 EDCF에서 보전할 수 있는 근거가 마련되었다. 따라서 개발금융을 본격적으로 운영하는 것은 기존 유상원조에도 큰 영향을 미칠 수 있는 중요한 사안이며, 과거 국개위에서도 개발금융 도입 시 구체적 운영방안을 상정하기로 논의한 바 있다.

그러나 감사결과에 따르면 기재부는 「대외경제협력기금법」 개정안이 통과된 이후, 개발금융 운영방안을 국개위에 별도로 상정하지 않고 지난해 7월 기재부 장관이 주재하는 대외경제장관회의에서 “대외협력 강화를 위한 신흥국 경협증진자금(개발금융) 운영방안”을 확정했다. 이어 8월에도 ‘해외인프라 수주 및 투자지원협의회’를 개최해 하반기 운영방안을 결정하고, 개발금융 지원을 위한 우선 검토대상 7개 사업까지 선정했다. 주요한 개발협력 정책이 국개위를 통하지 않고 부처 차원에서 자체적으로 결정되고 있는 것이다. 이에 대해 기재부는 사전에 대외경제장관회의에서 먼저 논의한 것이고 추후 국개위에 상정할 것이라 밝혔고, 실제로 지난해 12월 개최한 제28차 국개위에서 「개발금융의 ODA 활용방안(안)」을 의결했다. 하지만 감사원은 개발금융의 도입이 기존 ODA 사업과도 밀접하게 관련되어 있는 데다, 운영방안뿐 아니라 구체적으로 검토 대상 사업까지 선정한 것으로 볼 때, 기재부의 의견을 받아들이기 어렵다고 판단했다.  

또한, 국개위는 사업 차원에서도 심의하고 조정하는 기능이 잘 작동하지 않았다. 감사원은 국개위 사업조정 과정에서 부적합으로 판정되거나 국개위 심사를 거치지 않고도 예산이 편성된 사례로 2015년 5개 기관 12개 사업(33억 원), 2016년 4개 기관 23개 사업(577억 원)을 적발했다. 원칙적으로는 매년 모든 ODA 사업이 국개위를 통과해야 하지만, 국개위가 실질적인 예산 편성 권한이 없다 보니 이러한 문제들이 생기는 것이다. 부처 간 유사하거나 동일한 사업을 중복적으로 시행하지 않도록 적절히 조정하지 못한 사례로는 2016년 행자부가 추진한 ‘개도국 지방행정과정’과 코이카의 ‘지방행정 역량강화 과정’을 꼽았다. 두 가지 모두 초청 연수 사업으로 사업 내용이 유사해 한 기관에서 실시하는 것이 더 효율적이지만, 무상원조 주관기관인 외교부는 행자부의 협력대상국 중 중복되는 국가인 ‘인도네시아’만 제외하고 사업조정실적으로 제출했고, 국개위에서는 별도의 조정이 없었다. 감사원은 비단 이 사례만이 아니라 유사한 사례가 다수 확인된다고 지적했다. 이처럼 분절화된 추진체계상에서 그나마 분절화 문제를 완화하기 위해 설치한 국개위도 10년이 지난 지금까지 계속해서 한계를 보이는 실정이다.    
 

 ● ‘기관 간 협력’과 ‘사업 간 연계’가 부족
원조분절화 개선이 어려운 또 다른 이유 중 하나는 사업 추진과정에서 기관이 서로 협력하고 사업을 연계하는 것이 미진하기 때문이다. 한 예로 2013년 8월 제16차 국개위에서는 ODA 시행기관 간 협업 활성화와 유〮무상 사업 간 실질적인 연계 강화를 위해 “사업 2년 전(n-2) 예비검토제”를 도입하기로 했다. 이 제도는 사업발굴 단계에서 사업을 시행하기 2년 전부터 기관 간에 예비사업에 대한 정보를 공유하고, 중복 가능성이 있는 사업은 협의하고 조정하는 것이다. 이에 따라 국조실은 2015년부터 모든 시행기관이 2017년도 예비사업 계획안을 ‘ODA 통합 모니터링 시스템’에 입력하도록 했다. 하지만 감사원이 12개 중앙행정기관을 대상으로 모니터링 시스템을 통한 정보 공유 실태를 조사한 결과, 총 994개 사업 중 18%에 해당하는 177개 예비사업만 입력된 것이 드러났다. 특히 유
·무상 주관기관인 기재부와 외교부를 비롯하여 예산 규모가 큰 보건복지부나 문화체육관광부 등은 사업정보를 입력하지 않았고, 국조실은 입력 여부를 제대로 파악하지도 못하고 있었다. 사실상 예비검토제를 실시하기 위한 시작 단계인 예비사업 계획 공유조차 이 정도로 미흡했던 것이다.

기관 간에 예비사업 계획을 파악했다 하더라도, 예비검토제에 따라 사업이 제대로 연계되고 조정되었는지는 또 다른 문제이다. 감사결과에서 제시된 사례에 따르면, 무상원조 주관기관인 외교부는 농림축산식품부에서 추진하는 “L국 사료생산 및 수확후처리 기술지원사업”과 코이카의 “L국 농촌개발사업”을 연계하여 농림부가 지원한 사료공장에서 생산한 사료를 코이카의 축산개발사업에 공급하기로 했다. 하지만 사료공장은 양계ž양어용 사료를 생산하고 축산개발사업은 젖소를 사육하는 프로그램으로 서로 연계할 수 없는 사업이었는데도 국조실은 면밀하게 검토하지 않고 외교부의 보고에 따라 두 사업을 “중점추진 ODA 연계사업”으로 선정했다. 외교부와 국조실 두 기관에서 모두 제대로 조정하지 못한 것이다.

또, 현장에서 기관 간에 협력하기 위한 해외 현지사무소 공동근무도 적극적으로 추진되지 않고 있다. 감사원에 따르면 2016년 기준 코이카 현지사무소가 있는 26개국 중 인접 건물을 포함해 기관이 공동근무를 하는 국가는 4개국에 불과했다. 특히 농촌진흥청은 코이카 해외사무소와 별개로 19개 국가에 해외농업기술센터를 별도로 설치해 2014년에는 센터의 총사업비 86억 원 중 센터 운영비에만 34억 원이 드는 등 행정비용이 지나치게 높았다. 감사원은 공동근무를 원칙으로 하되 불가피한 사유에 대해 예외적으로만 개별 근무를 허용하고, ‘해외 현지사무소 설치 및 공동근무 지침’을 마련하는 방안을 개선과제로 제시했다. 그리고 궁극적으로는 기관 간의 협력을 유인하기 위해 사업단계별로 사업절차를 표준화하고, 지원 분야나 사업형태에 따라 사업 특성을 분류하여 모든 기관이 준수할 수 있는 ‘ODA 사업유형별 공통지침’을 마련하도록 지시했다. 절차를 표준화하고 공통지침을 마련하는 것도 물론 중요하지만, 앞선 사례들을 보면 제도적 기반이 없어서라기보다는 적절한 제도를 마련해놓고도 실행에 잘 옮기지 못하고, 이를 제대로 관리
·감독하지 못하는 것이 더욱 큰 문제라고 생각된다. 총괄기관인 국조실과 주관기관인 외교부, 기재부가 더 적극적으로 조정 역할을 해야 한다.
 

분절화 해소의 길, ‘국제개발협력위원회’ 개혁에서 출발해야

국제개발협력 정책 애드보커시 활동을 하는 시민사회 연대체인 국제개발협력시민사회포럼(KoFID, 이하 코피드)은 6월 초 감사원의 감사 결과에 대해 성명서
[2]를 발표하고, “원조분절화로 인한 폐해를 더 이상 방치해서는 안 되며, 근본적인 개혁을 할 최적기가 바로 지금”이라고 강조했다. 뒤이어 6월 말에는 원조통합의 단계적 방안으로 국제개발협력위원회 개혁방안에 대한 의견서[3]를 국민인수위원회에 제출했다. 원조분절화 문제를 궁극적으로 해결하기 위해서는 먼저 국개위를 개편해 무상원조 통합, 유·무상원조 통합기구 설치와 같은 단계적인 통합을 이루기 위한 토대를 마련해야 한다는 것이다. 코피드가 제안한 개편 방안은 크게 국개위의 위상을 대통령 직속으로 격상해 독립적으로 활동할 수 있게 하고, 구성과 운영 방식에서 다음과 같이 대대적으로 개편하는 안이다.
 
● 구성: 정부-민간 공동위원장 체제 도입하고, 민간위원 대폭 확대
현재 25명 내외의 정부위원과 7명의 민간위원으로 구성된 국개위는 정부위원이 지나치게 많아 부처 간 이해관계로 실질적인 협의를 진행하기 어려울뿐더러, 민간위원의 경우 정부위원에 비해 인원수도 극히 적어 의견이 제대로 반영되지 못한다. 코피드는 정부위원 1명, 민간위원 1명으로 공동위원장 체제를 도입하고, 정부위원은 유ž무상 원조 주관 부처 및 기관을 중심으로 10명 이내로 구성하며 민간위원은 시민사회, 학계, 기타를 각각 5명 내외로 대폭 확대할 것을 제안했다. 또, 민간위원의 선정기준을 공개하고 공개적으로 후보 추천을 받아 대표성 있는 인사로 선임할 것을 주문했다.
 
● 운영: 서면 회의 페지, 회의록은 속기방법으로 작성하고 온라인 공개
국개위 운영에서도 회의록은 논의내용이 아닌 최종 의결사항만 공개한다거나 잦은 서면 회의 개최 등이 주요 문제로 지적되고 있다. 국개위 운영규정에 따르면 서면 회의가 아예 불가능한 것은 아니지만, 2015년에는 총 4회 중 2회, 2016년에는 총 5회 중 3회를 서면으로 개최했다. 특히 지난해에는 ‘새마을운동의 국제적 확산방안(제25차)’ ,‘코리아에이드 예산 확대(제27차)’ 등과 같이 첨예한 사안들을 서면심의로 급하게 통과시켰다. 따라서 코피드는 운영 방식의 개편으로 서면 회의 제도를 폐지하고, 회의록도 녹음하여 속기방법으로 작성해 누구나 열람할 수 있도록 온라인을 통해 공개하는 방안 등을 제시했다.
 
● 국개위 운영조직 개편: 국개위와 산하 위원회 사무국(현 국무조정실)의 민간개방직 확대
현재 국개위 운영 실무를 담당하고 있는 국조실 산하 개발협력정책관실은 대부분 공무원으로 구성되어 잦은 부서이동으로 국제개발협력 분야에 전문성 있는 인력이 오래 근무하기 어려운 환경이다. 코피드는 국개위를 대통령 직속으로 격상할 경우, 국개위와 산하 위원회 운영 실무를 담당할 사무국이 민간개방직을 확대해 전문성을 제고하고, 이들이 실질적인 정책수립 및 조정 업무에 동등하게 참여할 수 있도록 할 것을 제안했다.
 
● 평가소위원회 개편: ‘책무성위원회’로 개편해 기존 평가기능 강화, 투명성·책무성 추가
국개위는 ‘평가’ 항목만 별도로 소위원회를 구성하고 있으나, 국제개발협력의 주요한 원칙 중 하나인 ‘투명성’에 대해서는 매년 시행계획에서 일부 명시된 것 이외에는 깊이 있게 다루지 못했다. 코피드는 평가소위원회를 ‘책무성위원회(가칭)’로 확대 개편하여 기존 평가기능을 강화하고 투명성, 책무성 부분을 추가하도록 제안했다. 국제원조투명성기구(IATI) 기준에 따른 정보공개 확대와 시민들의 정보 접근성 강화를 위한 방안을 수립해 투명성 제고를 위한 단계별 로드맵을 마련해야 한다는 것이다.
 

이제는 ‘통합’을 위한 과감한 개혁이 필요하다

감사원은 ODA 추진체계에 대해 앞서 나열한 여러 문제들을 지적하면서 말미에는 이에 따른 적절한 개선과제도 제안하고 있다. 하지만 이번 감사결과는 추진체계를 개편하지 않고 지금의 체제를 유지하면서 개선하는 방식으로는 궁극적으로 원조분절화를 해결하기에 한계가 있다는 것을 명확하게 보여준다. 오는 30일, 새 국무총리 취임 이후 처음이자 올해 첫 번째로 제29차 국개위가 열린다. 정확한 내용은 이후 새 정부의 국제개발협력 추진 방향이 구체적으로 공개되어야 알 수 있겠지만, 현재로서는 눈에 띄는 특별한 변화는 없어 보인다. 현실적으로 당장 ‘통합기구 설치’와 같은 수준의 대대적인 개혁은 어렵더라도, 제도 개선 수준의 소극적인 방안이 아니라 체제를 개편하는 정도의 개혁은 단행해야 장기적으로는 원조통합을 ‘현실화’할 수 있다. 언제까지 미루기만 할 것인가. 새 정부의 과감한 개혁을 기대한다.  


기사 입력 일자: 2017-06-30

작성: 이유정 발전대안 피다 간사 / daralee0123@gmail.com



[1] 이번 감사는 국제개발협력위원회(국무조정실)와 기획재정부, 한국수출입은행, 외교부, 한국국제협력단, 농촌진흥청, 한국국제보건의료재단을 대상으로 크게 △ODA 추진체계 분야, △유상 차관사업 분야, △무상사업 분야, △조직 운영, 계약 등 기타 분야로 나누어 총 84건의 위법ž부당사항을 지적했다. 본 글은 원조분절화를 주제로 전체 감사 결과 중 ‘ODA 추진체계’ 분야에 한정해서 다룬다. 자세한 내용은 감사원이 발표한 「공적개발원조(ODA) 추진실태(2017)」에서 확인할 수 있다.

[2] 국제개발협력시민사회포럼, “주먹구구식 한국 ODA, 새 정부의 질적 개선 노력 시급하다”, 2017.06.05
http://www.kofid.org/ko/bbs_view.php?no=60793&code=kofid

[3] 국제개발협력시민사회포럼, “원조통합 및 개발효과성 증진을 위한 「국제개발협력위원회」 개혁방안에 대한 의견서”, 2017.06.27
http://www.kofid.org/ko/bbs_view.php?no=60798&code=kofid