정책이야기[9호] 한국 ODA, 국제사회의 평가를 받다 -2017 OECD DAC 동료평가와 시민사회 대응-

2018-03-02
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한국 ODA, 국제사회의 평가를 받다
-2017 OECD DAC 동료평가와 시민사회 대응-


OECD DAC의 두 번째 동료평가


지난 6월 19일, OECD 개발원조위원회(Development Assistance Committee, 이하 DAC)의 대표단이 동료평가(Peer Review)를 위해 한국에 방문했다. 동료평가[1]란 정부간 기구인OECD 운영의 핵심 메커니즘으로 회원국간 정책 및 집행체제에 대한 상호평가를 통해 서로의 정책 및 제도 개선을 목적으로 이루어진다. 이에 따라 OECD DAC의 회원국도 4~5년에 한번씩 정기 동료평가를 받게 된다. 한국정부는 DAC 가입을 위해 2008년 특별 동료평가(Special Peer Review)를 받았고 2012년 6월에는 DAC 가입 이후 첫 번째 동료평가를 받았다, 2015년 11월에는 중간평가(Mid-term review)를 받은 바 있으며 올해는 두 번째 정기 동료평가 프로세스가 진행 중이다. 특히 이번 동료평가는 새 정권에 한국 ODA 발전을 위한 국제사회의 권고와 더불어 청사진을 제시해 준다는 점에서 의의가 있다.  

 

동료평가는 OECD DAC 회원국 중 2개 국가와 관련 실무를 담당하는 DAC 사무국이 실사단(examiners)을 구성하여 평가 기획에서부터 수검국 방문과 협력대상국 현장 실사에 이르기까지 수검국에 대한 정보를 취합하고 분석하여 보고서 초안을 작성한다. 수검국은 실사단 방문 1개월 전에 자국의 ODA현황에 대한 보고서(Memorandum, 이하 메모랜덤)를 송부하여 실사단이 참고할 수 있도록 한다. 실사단이 작성한 최종 보고서는 DAC 최종회의와 편집 세션을 거쳐 내년 1월경 발간될 예정이다.

 

평가항목은 2년마다 한번씩 개정되는데 이번 평가는 다음의 7개 항목을 담고 있다. ①지속가능발전을 위한 글로벌 이슈 대응, ②개발협력 정책 비전과 프레임워크, ③개발재원, ④개발협력 구조와 시스템, ⑤원조 지원수단과 파트너십, ⑥성과관리·평가 및 교훈, ⑦인도적지원이 그것이다. 2017년에는 2012년의 동료평가와 달리 ‘파트너십’과‘지속가능발전’이 별도 평가항목으로 추가 되었는데, 2011년 OECD 부산 세계개발원조총회의 결과물인 ‘효과적인 개발협력을 위한 글로벌 파트너십(Global Partnership)’과 2015년 UN에서 채택된 ‘지속가능발전목표(SDGs:Sustainable Development Goals)’가 반영된 것이라 할 수 있다.  



한국 시민사회는 동료평가를 어떻게 준비했나?


시민사회는OECD DAC 실사단이 한국 ODA를 평가하는 과정에서 시민사회의 관점으로 의견을 제시하기 위해 정부가 제출한 메모랜덤과는 별도로 이번 동료평가에 대한 한국 시민사회 보고서를 준비했다. 국제개발협력민간협의회(이하 KCOC)는 보고서 준비를 위해 올해 1월 회원단체를 중심으로 TF를 구성하였고 국제개발협력 정책 문서 스터디, 주요문서 강독세미나 등의 과정을 통해 초안을 마련했으며, 시민사회 컨설테이션을 개최해 더욱 다양한 의견을 담고자 했다.


▲ OECD DAC 동료평가 관련 주요문서 강독세미나(왼쪽)와 한국 시민사회 보고서 컨셜테이션(오른쪽) ⓒKCOC


시민사회 보고서는 지난 2012년 OECD DAC 동료평가 권고사항에 따른 한국 정부의 이행현황 및 개선과제에 대해 시민사회의 독립적인 평가결과를 담았다. 50여 페이지에 달하는 분량의 보고서는 I장 한국 ODA 전반, II장 한국 ODA의 시민사회협력, III장 한국 ODA 의 인도적 지원 총 3개의 파트로 구성되어 있다. 특별히 시민사회협력을 별도의 장으로 분리한 이유는 최근 KOICA 시민사회협력 예산이 국고보조금법 적용을 받게 되면서 정부-시민사회 파트너십의 근간이 흔들리게 된 일련의 사태가 발생했기 때문이다.[2] 보고서의 주요 제안사항은 다음과 같다.


[표 1]  「2017 OECD DAC Peer Review 한국 시민사회보고서」 내용


I. ODA 전반: 이념과 철학을 담은 ODA 헌장, 제도적 개선 필요

현황
제안
유무상원조 분절화와 국제개발협력위원회 조정기능 미흡
정책조정과 정책일관성 취약
독립적이고 통합적인 추진체계 마련
ODA/GNI 0.25% 목표 미달성
ODA 규모확대와 구체적 이행 계획 필요
최빈국과 고채무빈곤국의 유상원조가 무상원조를 상회
최빈국고채무빈곤국에 무상원조비중 확대
독립적인 외부평가체계 미비유관기관들의 평가대상사업 선정기준 
및 자체평가지침 미비평가결과를 국내만 공유
독립적 평가 체계 마련 및 파트너국까지 평가결과 공유
국제개발협력 철학과 가치가 반영되지 않은 채 ODA를 사익 추구
(미얀마K타운코리아에이드새마을ODA 수단으로 활용
미흡한 정보 공개와 접근의 한계
ODA 효과성책무성투명성 증진을 위한 제도적 장치 마련
프로그램 원조 지원(0.2%) 미비(DAC 평균 4.7%)
프로그램기반 접근 방식 확대하고 비구속성원조 지원을 확대하여 현지 오너십과 역량강화에 기여
국제개발협력 민간전문가 양성 시급
민간 인적자원 강화를 위한 대응책 마련


II. 시민사회협력 분야: 시민사회 개발효과성을 위한 우호적 환경 조성 필요

현황
제안
시민사회 파트너십을 위한 정책 및 전략 부재
시민사회와 파트너십 강화를 위한 정책 및 전략 마련
형식적제한적인 시민사회 의견수렴 절차
사업 전 과정에 시민사회 실질적 참여 보장
국내 보조금법을 해외사업에 동일하게 적용하여 파트너십 저해
시민사회협력 확대 및 민관협력사업의 효율성 증진을 위한 
현행 제도 개선


III. 인도적 지원 분야: 목표 달성을 위한 구체적인 로드맵 마련 필요

현황
제안
해외 긴급구호에 관한 법률이 긴급구호에만 국한
광의의 인도적 지원 원칙에 입각하여 해외 긴급구호에 관한 법률
개정 필요

인도적 지원 시 군파병군자산활용에 관한 원칙지침 불명확
국군의 해외파견이 인도적 지원에서 ‘최후의 수단’ 이 될 수 있도록 
해외 긴급구호에 관한 법률 개정 필요
인도적 지원 분야 예산 증대에도 불구민간 지원 예산은 동결
민간 지원 예산을 DAC 회원국 평균 비율(6%)로 증액
인도적 지원 분야 목표 달성을 위한 구체적인 전략 부재
목표 달성을 위한 예산 확보 계획배분 기준 등을 포함한
구체적인 로드맵을 마련하여 공표 

정부의 인도적 지원 사업에 대한 제한적인 정보
(지원 규모투입 내용공개로 성과 확인이 어려움
인도적 지원 사업에 대한 체계적인 평가체계를 만들어 
사업 효과성과 효율성 증대 
해외 긴급구호 활동 시 민관공조체계 부재
실제 현장에서 활용 가능한 민관공조체계를 구축하여 
효과적인 대응 필요


정부 간담회 이후 시민사회는 6월 20일 OECD DAC 동료평가 실사단과의 간담회를 진행했다.[3] 미국, 뉴질랜드 대표와 OECD 사무국으로 구성된 실사단은 6월 19일부터 23일까지는 한국에서, 26일부터 30일까지는 캄보디아에서 관계자 간담회와 현장 방문을 일정을 소화했다. 2012년 동료검토 당시 시민사회 간담회에는OECD 사무국 1인을 포함한 2인만 참석했으나, 이번에는 실사단 전원이 참석할 정도로 시민사회 의견 청취에 지대한 관심을 보였다. 시민사회가 작성한 보고서 내용이 한국 정부의 메모랜덤과 상당한 시각 차이가 있었기 때문이라고 보인다. OECD DAC 사무국에서 평가관련 부서장을 맡고 있는 카렌 요르겐슨(Karen Jorgensen)은 2008년 특별 동료평가 때부터 한국을 찾은 전문가인데다 실사단에 포함된 미국과 뉴질랜드 대표는 시민사회단체 관련 근무 경력이 있어 간담회 분위기를 편안하게 이끌었다. 실사단은 시민사회 보고서 내용에 기반해 한국정부의 ODA전략, 정책일관성, 개발협력연대(DAK), 국제개발협력위원회, 시민사회협력 보조금 문제, 국별협력전략(CPS), 유상원조 지원 대상국가, 인도적지원 등 관련 주요 이슈에 대한 시민사회 의견을 확인했다. 간담회에 참석한 시민사회 대표들은 한국의 ODA가 지난 5년 사이에 일부 진전은 있었지만, 근본적인 개선은 없었다고 평가했다. 특히 2015년까지 GNI대비 ODA규모를 0.25%까지 달성하겠다고 공약했으나 실패한 점, 비구속성 비율이나 시스템상의 개선이 있었음에도 ‘코리아에이드’의 사례와 같이 최순실 게이트가 발생한 점을 지적했다.또한, 원조의 철학과 이념 등 근본이 취약하면 또다시 이와 같은 문제가 발생할 수 있음을 강조했고, 보조금 문제를 비롯하여 정부와 시민사회와의 파트너십은 위기에 처해있다고 밝혔다.


▲ OECD DAC 동료평가 시민사회 보고서에 대한 한국 정부-시민사회 간담회(왼쪽)와 실사단-시민사회 간담회(오른쪽) ⓒKCOC


2017 동료평가, 한계를 넘어 적극적인 이행 필요

 

실사단의 보고서에는 한국 ODA 현황에 대한 분석과 더불어 개선을 위한 권고사항이 담기게 된다. 내년 1월경 최종 보고서가 나오면 한국 ODA에 대한 두 번째 동료평가 프로세스는 모두 마무리된다. 조기 대선이 치러져 시기적으로 이번 OECD DAC의 권고사항이 문재인 정권의 국제개발협력 정책방향 수립에 결정적인 조타수 역할을 하지 못하게 된 점은 아쉬움으로 남는다. 특히 지난 7월 19일 국정자문기획위원회가 발표한 100대 국정과제에는 시민사회가 지금까지 꾸준히 지적해온 원조분절화 해결방안이 포함되지 못했다. 하지만 희망을 접기엔 이르다. 시민사회는 이번 동료평가 대응과정에서 얻은 교훈과 OECD DAC 최종 보고서를 바탕으로 한국 정부의 ODA의 질을 개선하기 위한 노력을 지속해 나갈 것이며, 한국 정부 또한 OECD DAC의 권고사항을 적극적으로 이행하고 정책에 반영해야 할 것이다.

 


기사 입력 일자: 2017-07-31


작성: 남수정 연세대학교 행정학과 박사과정 재학, 前 KCOC 정책센터 과장

/ sujung.nam@gmail.com



[1] 한국 정부는 Peer Review를‘동료검토’ 번역해 사용하고 있다. 하지만 OECD DAC의 Peer Review는 ODA 현황에 대한 분석뿐만 아니라 정책 개선을 위한 권고사항(recommendations)이 포함되므로 본 원고에서는 ‘동료평가’라는 표현을 사용하기로 한다.


[2] 정부는 2016년에 정부출연금으로 운영되던 한국국제협력단(KOICA) 국제개발협력 민관협력사업 예산을 외교부 민간경상보조금으로 변경하였다. 보조금 제도는 전기와 인터넷 환경이 열악한 개발도상국 환경의 국제개발협력 사업에 적용하기에는 한계가 많다. 외교부 보조금 사업 경험 후 향후 정부 민관협력사업 불참의사를 밝힌 단체, 사업을 축소하는 단체, 열악한 아프리카 지역에서 아시아 지역으로 사업을 전환하는 단체들이 속출하고 있다.(KCOC, ODA 사업 제약요인 해소를 위한 132개 국제개발협력단체의 의견서)


[3] 시민사회에서는 굿네이버스 양진옥 회장, 글로벌케어 백은성 사무총장, 발전대안 피다 한재광 대표, 세이브더칠드런코리아 김아름 팀장, 한국YMCA전국연맹 이충재 사무총장, KCOC 윤현봉 사무총장, 민경일 정책홍보위원, 신재은 부장 등이 참석했다.


<참고자료>

OECD DAC 동료평가 한국 시민사회 보고서 국/영문본