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Watch[13호] 한국 개발협력, 5년간 얼마나 달라졌나? - 두 번째 OECD DAC 동료검토 결과

2018-03-30
조회수 6147


한국 개발협력, 5년간 얼마나 달라졌나?
- 두 번째 OECD DAC 동료검토 결과


2017 동료검토 과정과 시민사회의 참여


한국은 경제개발협력기구(Organisation for Economic Co-operation and Development, 이하 OECD) 개발원조위원회(Development Assistance Committee, 이하 DAC) 가입을 위해 2008년 3월 특별동료검토를 받은 바 있다. 동료검토(Peer Review)는 DAC 사무국과 동료국이 실사단을 구성해 회원국의 ODA 정책과 집행을 주기적으로 평가하는 과정으로, 한국은 DAC 가입 이후 2012년 첫 번째 동료검토를 받고 5년 후인 2017년 두 번째 동료검토를 받았다. 동료검토 권고사항은 상호 학습의 결과이자 상호 압박(peer pressure)의 수단으로, 이행을 강제하는 구속력은 없으나, 한국 국제개발협력의 현주소를 점검하고 나아갈 방향을 제시하는 이정표와 가이드라인이 된다는 점에서 정책 제언의 근거로써 그 의미가 크다. 이에 한국 시민사회는 2017년 동료검토 기간 동안 <표 1>과 같이 정부가 자국의 ODA 현황을 점검한 보고서(Memorandum, 이하 메모랜덤)을 보완하는 쉐도우 리포트(Shadow Report)
[1] 로 시민사회 보고서[2] 를 DAC에 제출하고, 정부관계자 및 방한한 DAC 실사단과 면담을 진행하면서 적극적으로 개입하기 위해 노력했다[3] .


<표 1> 2017년 동료검토 절차와 일정  

검토 계획 및 준비

• (DAC 사무국) DAC 사무국과 2개 회원국(뉴질랜드, 미국) 대표로 실사단 구성
 (시민사회) 2017년 4월 / 한국 시민사회 보고서 발간 및 DAC에 제출 
• (한국 정부) 2017년 5월 / 메모랜덤 DAC에 제출
(정부-시민사회) 2017년 6월 / 동료검토 관련 정부-시민사회 간담회

정보수집,

분석, 보고서

작성

• (DAC 실사단) 2017년 6월 16~23일 / 한국방문
(DAC 실사단) 2017년 6월 20일 / 실사단-시민사회 간담회
• (DAC 실사단) 2017년 6월 26~30일 / 캄보디아방문
• (DAC 실사단) 2017년 11월 / 보고서 초안 작성
• (한국 정부) 2017년 11월 / 사실 확인 및 검증

동료검토

회의 및 승인

• (DAC 사무국) 2017년 11월 / 회원국 보고서 회람 및 승인 안건 상정
• 2017년 12월 / 동료검토 회의 개최 (프랑스 파리 OECD 회의장)

발간 및 출간

• 2018년 2월 7일 / 동료검토보고서 발간회의

후속조치

• 2019년 6~12월 중 중간 평가 실시

(출처: KCOC 이슈팡팡 제36호 2018 OECD DAC Peer Review)


2012년 첫 번째 동료검토 과정에서 정부의 메모랜덤이 시민사회와 너무 늦게 공유된 점과 시민사회와의 간담회를 일종의 요식 행위로 인식한 것에 대한 아쉬움이 있었다면[4] , 두 번째 동료검토 과정에서는 정부가 시민사회와의 간담회에 보다 적극적으로 참여했다. 여전히 한국 국제개발협력 정책의 현주소에 대해 정부와 시민사회가 느끼는 온도 차나 간담회 과정에서 정부 측 답변이 다소 형식적이었다는 점 등에서는 아쉬움이 남았지만, 한국 정부의 태도 변화는 동료검토 과정을 통한 하나의 긍정적인 변화로 인식되었다. 이러한 변화는 DAC 실사단에서도 나타났는데, 2012년 동료검토 시에는 DAC 사무국 담당자 한 명과 검토대상국 대표자 한 명만이 시민사회 간담회에 참석했던 것과 달리, 이번 간담회에는 방한한 DAC 실사단 전원이 참여하면서 한국 시민사회의 보고서와 의견 청취에 높은 관심을 드러냈다.



시민사회가 바라보는 2017 동료검토의 성과와 한계


2017년도 동료검토 결과는 2012년 첫 번째 동료검토 이후 한국 정부가 추진해 온 개발협력 정책 및 집행 전반에 대한 평가와 함께 12개 권고사항으로 요약된 향후 개선과제를 담고 있다. 한국은 2012년도에 받은 24개의 권고사항 중 21개를 이행 완료 또는 부분 이행하여 권고사항 이행 노력과 결과에 대해 긍정적인 평가를 받았다[5]. 특히 대국민 공감대 형성을 위한 혁신적인 세계시민교육 운영과 2015년 국제원조투명성기구(International Aid Transparency Initiative, 이하 IATI) 가입 등을 긍정적으로 평가했고, 한국 개발협력이 지속적으로 발전하고 있으며 국제사회에서 핵심적 가교 역할을 수행하고 있다고 평가했다.


반면, 한국 시민사회에서 발간한 보고서와 실사단 간담회를 통해 제기한 ODA의 질적 개선 및 인도적 지원 전략 개정, 최빈국에 대한 비구속성 원조 확대, 이해 당사자 간의 의사소통 방식 개선, 적극적인 정보 공개, 시민사회와의 협력 강화 등의 내용이 지속적인 노력이 필요한 개선과제로 권고사항에 포함되었다.


<표 2> 2012 & 2017 OECD DAC의 한국 동료검토 권고사항 비교

평가항목

2012년 권고사항

2017년 권고사항

지속가능발전을 위한 한국의 노력

•해당 사항 없음

•국내외 지속가능 발전 관련 법규와 정책 조정

•협력 대상국에 대한 파급효과를 고려하여 정책 간의 우선순위 조정 기제 구축

개발협력 비전과 정책 체계

•범정부적 친개발협력 정책 수립을 통한 개발 정책 일관성 강화

•대외 및 국내 정책이 협력 대상국에 미치는 영향에 대해 다양한 이해관계자가 참여하는 분석 실시

•사업 승인 과정 간소화

•현장 분권화를 통한 신속한 대응력 강화

•개발 효과성 제고 및 모든 이해 당사자 간의 의사소통 개선을 위한 노력 지속

•개발협력 체계 전반에 걸쳐 필요한 역량과 기술 검토

개발재원

•2015년까지 ODA/GNI 0.25% 원조 규모 지속적 확대 이행

•양자·다자 원조 및 무상·유상 원조 지원 시 신중한 접근

•2015년까지 양자 원조의 75% 비구속화 이행

•비구속성 원조에 대한 DAC 권고사항, 아크라선언, 부산 파트너십 목표 준수

•취약국 및 고채무빈국에 대한 유상 원조 지원 시 신중한 접근 필요, 유상 원조 확대 시 대상국의 경제 상황 및 부채 상환 능력에 대한 주의 요구

•2030년까지 ODA/GNI 0.3% 목표 달성을 위한 구체적인 일정과 목표 설정

•원조 비구속화 노력 지속

•성평등, 장애, 기후변화 및 환경 지속가능성 등 범분야 이슈들에 대한 지원 확대

• 각국의 여건을 고려한 체계적이고 포용적인 사업 기획 및 자금 지원 종결 후 협력대상국의 지속가능한 운영을 고려한 접근 필요

한국의 개발협력 구조와 체계

•국제개발협력위원회의 정책 결정 및 조정 권한 전적 사용 보장

•국제개발협력위원회의 정책 차원의 조정기능 강화를 통한 한국 ODA체계의 지속 개선

한국의 원조지원 수단과 파트너십

•국가별 협력 전략에 원조 효과성 원칙과 국제사회의 목표 반영

•프로그램형 원조(PBAs) 확대

•수원국 국가 시스템 사용 확대

•중기 예측성 확대

•대학, 시민사회단체(CSOs), 싱크탱크의 분석 정보 등을 수렴·활용

•협력 대상국 정부와의 정책 대화 및 타 공여 기관과의 전략적 정책 대화 확대

•시민사회의 다양한 역할을 인정하는 규범적 틀 마련 및 시민사회와의 협력 심화

성과관리, 평가 및 교훈

•국제개발협력 평가소위원회의 독립성 강화

•사업 수행에 대한 전반적인 모니터링 및 사후 평가 강화

•평가 결과 환류를 위한 시스템 구축

•이해관계자들(국회, 시민사회, 기업, 연구기관 등)에게 개발협력 정책·전략·집행 절차 및 예산·사업 수행 전반에 대한 폭넓은 정보 제공 확대, 투명성과 책무성 제고

•평가소위원회는 위험 분석 및 학습 필요성에 기반을 둔 평가 대상 선정

•평가 결과 및 내부 학습 과정의 교훈을 모든 이해 당사자와 공유

•단위 사업별 예산 규모 및 개발 성과에 대한 정보 접근성 개선

인도적지원

•인도적 지원을 위한 명확한 비전 수립

•국제사회의 인도적 지원 원칙 준수

•인도적 지원을 위한 신정책 수립

•인도적 지원 대상, 지원 내용, 예산 출처의 명확화

•체계적인 성과 학습 및 보고 실시

•인도적 지원 전략 개정 및 관련 법률의 적용 범위 검토

•취약성을 다루는 관련 정책 그룹들 내에서의 활동 강화

(출처: KCOC 이슈팡팡 제36호 2018 OECD DAC Peer Review)


한국 개발협력 정책과 집행에 대한 DAC의 긍정적인 평가에도 불구하고, 2012년도와 2017년도 권고사항을 비교해보면(<표 2> 참조) 비슷한 권고가 반복되고 있음을 알 수 있다. 특히 지속적으로 문제제기가 되었던 원조 분절화의 경우, 권고사항에는 드러나지 않지만 보고서에서는 2017년 감사원의 감사결과를 인용하며 개발협력 시행기관의 양적 증가(2013년 44개 → 2015년 64개)와 기관간 조정 문제로 인한 원조 분절화 심화를 지적하고 있다[6] . DAC은 개발협력 시행기관 수가 증가함에 따라 기관간 조정 문제가 그 어느 때보다 복잡해지고, 통합적 ODA를 추진하겠다는 한국의 공약에서 벗어나고 있다고 평가했다.


국제개발협력위원회(이하 국개위)의 권한 보장과 조정 기능 강화도 2012년에 이어 반복적으로 지적하고 있다. 그러나 DAC에서은 1,3400개에 달하는 개별 사업에 대한 의사결정 권한 보다는 정책 차원에서의 조정 기능을 강조하면서 국개위의 역할과 기능, 권한과 위상에 대한 근본적인 검토 및 재논의 필요성을 제안했다. 제시하는 국개위의 권한 강화가 1,400개에 달하는 개별 사업에 대한 의사결정 권한 보다는 정책 차원에서의 조정 기능을 강조하고 있어, 국개위의 역할과 기능, 권한과 위상에 대한 근본적인 검토 및 재논의를 할 필요가 있음을 역설했다. 뿐만 아니라 한국은 효과적인 개발협력을 이행하기 위해 사업 이행 단계가 아닌 의사결정 과정에서 시민사회를 포함한 다양한 이해관계자와의 정책 대화를 추진함으로써 개발을 위한 정책 일관성 강화 및 지속적인 ODA 추진 체계 개선 노력을 지속해야 한다고 강조했다.  


최순실의 국정농단으로 한국의 국제개발협력에 커다란 오점을 남긴 코리아에이드 프로그램 역시 보고서에 언급되긴 했으나[7]  명확한 문제제기나 개선 권고 없이, 일부 정부 부처가 국제개발협력 기본계획을 철저히 준수하지 않아 발생한 문제인 것처럼 명시되어 있어 지난 2월 7일 보고서 발간회의에서 시민사회와 정부 관계자의 지적을 받기도 했다. 문제가 된 코리아에이드 프로그램은 현재 모자보건 아웃리치 사업으로 변경되어 시행되고 있지만 사안의 심각성과 영향력을 생각할 때 보다 촘촘한 예산 승인 절차 및 사업 평가 시스템 마련이 시급할 것으로 보인다.



동료검토로 본 시민사회-정부 파트너십


한편, 시민사회와의 협력에 있어서는 2008년 특별동료검토 이래 지금까지 뚜렷한 개선을 보여주지 못하고 있는 것으로 나타났다(<표 3> 참조). 2008년 특별동료검토를 통해 정부와 시민사회 간 지속적인 정책 대화의 필요성이 강조된 데 이어, 2012년 동료검토에서는 시민사회와의 대화가 비정기적이고 선별적으로 이루어진다는 지적을 받았다. 2017년 보고서는 정책 대화 결과 취합된 시민사회의 의견이 정책입안과정에서 비중 있게 반영되지 못하는 현실을 꼬집었다.

<표 3> 2012년, 2018년 동료검토 보고서의 시민사회 관련 내용 비교

항목

2012년 동료검토

2017년 동료검토

개발협력 전략체계

•시민사회와의 협력을 위한 정책이나 전략이 부재함.

•시민사회와의 협력 관계에 대한 지침이 거의 마련되어 있지 않음.

개발재원

•시민사회를 통해 전달되는 원조의 규모는 증가했으나, 여전히 전체 개발원조에서 비중이 가장 작음 (2%미만).

•시민사회를 통해 제공되는 예산은 DAC회원국 최저 수준(2%)임.

•여전히 타 DAC회원국에 비해 시민사회와의 장기적 예산지원 합의가 적음.

파트너십 및 소통

•시민사회와의 정책 대화가 비정기적이고 선별적으로 이루어짐.

•정부가 시민사회의 정보를 수렴하고 활용해야 함.

•소통을 통해 인도적 지원 NGO의 행정적 부담이 축소되기를 기대함.

•시민사회가 정책입안과정에 비중있게 반영되지 못하고 있음.

•NGO들은 여전히 해외파견활동의 현실에 맞지 않는 행정적 요구사항들에 대해 지적하고 있음.

투명성 및 책무성

•유무상원조에 대한 제한된 정보만이 일반 국민에게 공개됨.

•개발협력에 관한 종합적 정보를 시민사회의 접근이 쉽게 제공해야 함.

•사업별 금융 계획과 성과에 대한 투명성이 부족함.

•정부 부처마다 평가의 질이 다름.

•평가에 공개적으로 의견을 제시할 수 있는 공식 제도가 부재함.

(출처: KCOC 이슈팡팡 제37호 2018 OECD DAC Peer Review – 시민사회 관련 주요 권고사항)


DAC은 한국 개발협력의 발전에도 불구하고 정부와 시민사회 협력이 제자리걸음인 이유를 시민사회에 대한 정부의 인식에 있다고 보고, 이번 권고사항을 통해 한국 정부는 국민들의 지지를 토대로 개발협력에 활발하게 기여하고 있는 시민사회를 독자적 개발협력 주체이자 진정한 파트너로 인정을 할 것을 강조했다. 나아가 권고사항 12번을 통해 시민사회와의 장기적이고 전략적 파트너십 지침을 조속히 마련하여 시민사회와의 실질적인 협력을 공고히 할 것을 강조했다.



2017 동료검토 과정에 대한 총괄 평가


위에서 살펴본 것처럼 이제 한국의 개발협력은 국제사회에서 DAC 회원국에게 요구하는 기본적인 체계와 기준을 어느 정도 갖추었다. 그러나, 2017 동료검토 결과를 2012년도 권고 사항과 비교해 상세히 들여다보면, 지난 5년간 이루어진 외적인 성장에 비해 그 속의 실질적인 내용 면에서는 여전히 개선할 과제가 많다.


동료검토 보고서 발간을 계기로 한국에 방문한 샬럿 고니츠카(Charlotte Petri-gonitzka) DAC 의장은 동료검토 보고서는 DAC 회원국 간 상호 학습을 목적으로 그 내용이 다소 완곡하게 표현되어 있다고 강조했다. 이를 고려할 때, 우리는 보고서에 평가된 한국 개발협력 정책의 현주소와 개선 과제를 보다 엄밀하고 객관적으로 직시하고 성찰할 필요가 있다.
OECD DAC이 제시한 권고사항에 대한 깊은 성찰을 토대로 개선을 위한 이행 계획을 조속히 마련하여 한국의 개발협력 정책과 제도가 국제사회에서 한국의 위상과 책무에 걸맞게 도약하는 계기가 되기를 기대한다. 이를 위해 한국의 시민사회도 개발협력의 주체이자 정부의 파트너로 한국 개발협력의 개선과 발전을 위해 함께 노력할 것이다.  



기사 입력 일자: 2018-03-30


작성: 김민영 국제개발협력민간협의회(KCOC) 정책센터 팀장 / mykim@ngokcoc.or.kr



 

[1] 시민사회가 정부 보고서에 대해 내용을 보완하거나 주요 쟁점에 대한 우려 및 권고사항을 제시하고, 타당성을 평가하는 보고서를 의미한다.(출처: UN WOMEN, http://www.endvawnow.org/en/articles/1302-alternative-and-shadow-reporting-as-a-campaign-element.html?next=1303)


[2] 한국의 시민사회는 국제개발협력민간협의회(KCOC)를 중심으로 2017 동료검토 시민사회 대응 특별팀을 구성해 <2017 OECD DAC Peer Review 한국 시민사회 보고서>를 작성했다. http://www.ngokcoc.or.kr/bbs/board.php?bo_table=paper01&wr_id=115&page=2 (접속일: 2018. 3. 20)


[3] 해당 활동의 세부내용은 피움[9호] 한국 ODA, 국제사회의 평가를 받다 – 2017 OECD DAC 동료평가와 시민사회 대응-에서 확인할 수 있다. https://blog.naver.com/pidakorea/221063486362 (접속일: 2018. 3. 20)


[4] 윤지영. 2013. “시민사회에서 바라본 2012년 한국 OECD DAC 동료검토” é국제개발협력û 2013-1호: 70-82p


[5] 경제개발협력기구(OECD). 2018. éOECD 개발협력 동료검토 Peer Reviews 대한민국 2018 (OECD Development Cooperation Peer Reviews: Koreaû 국무조정실 역, 118-121p


[6] 경제개발협력기구(OECD). 2018. éOECD 개발협력 동료검토 Peer Reviews 대한민국 2018 (OECD Development Cooperation Peer Reviews: Koreaû 국무조정실 역, 69p


[7] 경제개발협력기구(OECD). 2018. éOECD 개발협력 동료검토 Peer Reviews 대한민국 2018 (OECD Development Cooperation Peer Reviews: Koreaû 국무조정실 역, 42p

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