한국 개발협력CSO의 투명성과 책무성,
건강한 생태계를 만들기 위한 고민들
개발원조를 “투명”하게, 그리고 “책임”있게 집행해야 한다는 말은 너무나 당연하지만 상당히 어려운 말이자 행위이다. 도대체 투명성(Transparency)과 책무성(Accountability)을 어떻게 정의해야 할지, 어느 수준에서, 어떻게 투명하고, 책임 있게 해야 한다는 것인지, 그에 대한 책임은 누구에게 있는지 등등 여러 고민과 토론거리들이 자연스럽게 떠오른다. 한국 국제개발협력 분야의 중요한 주체인 개발협력CSO(Civil Society Organization)[1]는 이 당연하고도 어려운 ‘투명성과 책무성’ 에 대해 어떻게 반응하며, CSO의 가치를 지켜내고자 어떤 노력을 하고 있을까? 이러한 질문을 해소하기 위해 한 행사장을 찾았다. 지난 8월 13일(화)에 열린 KCOC(국제개발협력민간협의회)의 <개발협력 CSO 건강한 생태계 만들기: 투명성-책무성> 토론회였다. 2019년 1월에 채택된 ‘국제개발협력 분야 정부-시민사회 파트너십 기본정책’의 공동이행 목표인 ‘투명성과 책무성 강화’를 통해 한국 개발협력 CSO의 발전과 관련 정책의 생성, 정부와의 협력 방안 등을 함께 고민해보는 자리였다.
▲한국 개발CSO 투명성 토론회 행사 모습 ©발전대안피다
투명성과 책무성이 논의되어 온 흐름
먼저 알듯 모를듯 정의내리기 쉽지 않았던 ‘투명성과 책무성’의 개념에 대해 궁금증이 생겨 관련 서적들을 찾아보니 투명성은 ‘정보공개’ 차원으로 연결할 수 있었다. 회계나 사업 등 모든 정보를 공개해 원조의 효과성/책무성/예측가능성 등을 결정짓는 주요 요소로 설명할 수 있다. 책무성은 단순한 책임(responsibility)을 넘어 공식적이고 제도적인 차원의 책임까지 포함하며, 규범적이고 사회적으로 구성된 개념으로 정리된다. 책무성은 책임성을 넘어서는 개념이며, 투명성과 상호 연계되어 진정한 책무성 실현을 위해서는 투명성이 필수적인 전제조건임을 확인 할 수 있다.
개발협력 CSO에게 있어 ‘투명성과 책무성’은 후원자(또는 재정지원자)로부터의 신뢰 형성과 정당성 확보를 위한 중요한 가치 기준이다. 국제사회는 두 원칙을 2005년 파리 선언(Paris Declaration)에서 본격적으로 사용하기 시작해 2008년 아크라행동계획(Accra Agenda for Action), 2011년 부산결과문서(Busan Outcome Document)까지 이들의 중요성과 필요성을 지속적으로 강조해왔다. 책무성 없이는 지속가능한 발전을 이루어 낼 수 없다는 점을 여러 시행착오를 거쳐 확인해왔기 때문이다.
정부와 개발CSO의 투명성과 책무성 강화를 위한 국제개발협력 분야의 노력
그렇다면 국제개발협력 분야에서 말하는 책무성은 어떤 것일까? 또, 정부와 개발협력CSO 차원에서는 어떤 노력을 하고 있을까?
첫 발표를 맡은 김태균 교수(서울대학교 국제대학원)는 국제개발에서 책무성의 개념을 정의하기 위해서는 책임성(responsibility), 응답성(answerability), 강제집행성(enforceability), 민주참여성(democratic participation) 을 포함해야 하고 이 4가지 구성요소가 체계화 될 때 책무성 개념이 최종적으로 완성된다고 설명했다. 이와 연결해 현재 한국의 책무성 적용 사례로 KOICA와 EDCF의 세이프가드 제도를 설명했으나 불완전한 방식으로 제도 설정 수준에 머물고 있으므로 더 투명한 공개와 정교하고 체계적인 제도 보완의 필요성을 강조했다. 특히, 유상원조 사업의 책무성에 대한 고민이 있음을 말하며, 과거 필리핀 통근철도사업으로 인한 강제 이주와 작년에 일어난 라오스 세피안-세남노이 댐 붕괴 사고 등으로 인한 대규모 인명 피해에 대한 책임을 누구에게 물을 수 있는 것인지 되물었다.
한편 정부 측 발표자로 나온 국무조정실 맹준호 서기관은 한국 정부의 국제원조투명성기구 (International Aid Transparency Initiative, 이하 IATI) 가입 이후의 투명성과 책무성 제고를 향한 정부의 노력들을 설명했다. 먼저 투명성 제고를 위해 ‘▲정보공개 확대, ▲공개방법 효율화, ▲참여기관 확대’를 중점으로 ODA 정보의 확대와 정보 접근성을 개선하고, 시민사회의 참여 추진에 대한 계획들이 공유됐다. 또한, 책무성 강화에 있어 ▲사업절차의 투명성, ▲환경사회영향평가, ▲부정부패 방지를 위한 리스크 관리 제도 도입, ▲민주적 참여 등을 통해 노력을 기울이고 있다고 발표했다.
그렇다면 한국 개발협력CSO는 투명성과 책무성 강화를 위해 어떤 활동들을 하고 있는지 궁금해진다. KCOC 정책센터 이하늬 대리는 국제개발협력 사업의 양적 증대와 이로 인한 CSO 참여 증가로 인해 책무성에 대한 자성의 목소리들이 높아지기 시작했음을 밝히며, 이러한 고민들이 2019년 1월에 채택된 <국제개발협력 분야 정부-시민사회 파트너십 기본정책>에 담겼다고 설명했다. 정책 내 정부와 시민사회의 공동 목표인 ‘투명성과 책무성 강화’를 위한 구체적인 이행 방안들이 마련되어야 함을 말하며, 한국 국제개발협력 CSO 데이터베이스 구축(한국 국제개발협력CSO편람, 2003년부터 격년 발간) 활동과 ‘국제개발협력 NGO 책무성 자가진단서(2013)’ 발간, ‘아동권리를 위한 미디어가이드라인 제정(2014, 2016 개정)’ 노력 등 제도와 시스템 구축을 위한 개발협력CSO 차원의 다양한 노력들을 나눴다.
다양한 정치적∙제도적 환경의 영향들
사실 개발협력CSO의 자성적 노력만으로 투명성과 책무성을 강화하기란 어려울 것으로 보인다. 다양한 정치적, 제도적 환경의 제약이 분명 존재하기 때문이다. 이에 대해 [오픈토론] 시간에 재단법인 동천의 이희숙 변호사는 정부 차원의 한국CSO (개발CSO 포함)의 규제와 감독이 강화되고 있는 현실을 알려주었다. 기부금법 및 세법 개정 등 소위 CSO의 투명성 증진을 위한 목적으로 정부의 제도가 정기적으로 변화하고 있다는 것이다. 발전대안 피다 한재광 대표는 정부의 규제, 감독 강화가 여전히 시민사회를 파트너가 아닌 관리의 대상으로 바라보는 시각에서 비롯된다고 비판했다. 그러나 지난 1월 발표된 파트너십 정책 문서의 의미와 성과를 다시금 짚으며, 조금씩 변화하는 정부-시민사회 관계에 대한 긍정적 평가와 더불어 우리 안의 성찰이 먼저 필요하다고 말했다. 개발협력CSO가 정부의 투명성과 책무성을 요구하고, 감시하기 전에 ‘우리가 먼저 좋은 모델이 되자!’ 라는 주체성을 발휘해야 한다는 것이다.
발표와 토론을 들어보니 한국 정부와 개발협력CSO 모두 쉽지 않은 상황에서 책무를 다하고자 하는 의지와 자신들의 의무를 충실히 이행하고자 하는 진지한 노력들을 보이며 여러 시행착오를 겪어가고 있는 듯 하다. 다양한 논의와 노력이 혼재한 가운데 분명한 건 모든 국제개발의 주체들은 자국민들은 물론 조직과 개발 사업에 의해 가장 큰 영향을 받는 국가와 현지 시민들에게 개입과 행동의 결과를 보여줄 책임이 있다는 것이다. 이에 단순히 재정을 투명하게 공개하고, 건강한 조직을 만드는 것을 넘어 궁극적으로 협력대상국과 현지 시민들의 환경과 의견을 적극 고려하고, 반영하려는 노력을 극대화 할 수 있는 원칙과 체계를 만들어가는 것이 앞으로의 도전이자 과제라는 생각이 들었다. 앞으로 시민들에게 더욱 신뢰 받고 건강한 조직으로 거듭나려면 개발협력CSO의 개별적인 노력이 가장 중요하다는 생각이 들면서 정부의 관리/감독에 의한 책무성 달성이 아닌 스스로의 자발적인 노력과 실험이 활발해지길 바래본다.
기사 작성 일자 : 2019-08-28
작성 : 이재원 발전대안피다 애드보커시팀장 / tony5jw@gmail.com
[1] 시민사회단체(CSO: Civil Society Organization): CSO는 공적 영역에서 공통의 공익을 위해 시민들에 의해 조직된 모든 비시장/비정부 기관이라고 정의할 수 있다. 회원을 바탕으로 한 CSO, 대의를 위한 CSO, 서비스 중심의 CSO 등 다양한 종류의 단체들이 있다. 지역사회 중심의 단체와 마을협회, 환경단체, 여성단체, 농민협회, 종교단체, 노조, 협동조합, 전문가협회, 상공회의소, 독립연구소, 비영리 언론단체 등이 CSO의 예가 될 수 있다. (2008년 8월 Advisory Group Synthesis of Findings and Recommendations)
참고 문헌
김태균. 『대항적공존 : 글로벌 책무성의 아시아적 재생산』 서울대학교출판문화원. 2018
손혁상. 『시민사회와 국제개발협력: 한국 개발NGO의 현황과 과제』 집문당, 2015
KCOC. “개발협력 CSO 건강한 생태계 만들기: 투명성과 책무성” 자료집, 2019
Open Forum for CSO Development Effectiveness. “시민사회 개발효과성을 위한 씨엠립 국제 프레임워크 & 툴킷” 2011
한국 개발협력CSO의 투명성과 책무성,
건강한 생태계를 만들기 위한 고민들
개발원조를 “투명”하게, 그리고 “책임”있게 집행해야 한다는 말은 너무나 당연하지만 상당히 어려운 말이자 행위이다. 도대체 투명성(Transparency)과 책무성(Accountability)을 어떻게 정의해야 할지, 어느 수준에서, 어떻게 투명하고, 책임 있게 해야 한다는 것인지, 그에 대한 책임은 누구에게 있는지 등등 여러 고민과 토론거리들이 자연스럽게 떠오른다. 한국 국제개발협력 분야의 중요한 주체인 개발협력CSO(Civil Society Organization)[1]는 이 당연하고도 어려운 ‘투명성과 책무성’ 에 대해 어떻게 반응하며, CSO의 가치를 지켜내고자 어떤 노력을 하고 있을까? 이러한 질문을 해소하기 위해 한 행사장을 찾았다. 지난 8월 13일(화)에 열린 KCOC(국제개발협력민간협의회)의 <개발협력 CSO 건강한 생태계 만들기: 투명성-책무성> 토론회였다. 2019년 1월에 채택된 ‘국제개발협력 분야 정부-시민사회 파트너십 기본정책’의 공동이행 목표인 ‘투명성과 책무성 강화’를 통해 한국 개발협력 CSO의 발전과 관련 정책의 생성, 정부와의 협력 방안 등을 함께 고민해보는 자리였다.
▲한국 개발CSO 투명성 토론회 행사 모습 ©발전대안피다
투명성과 책무성이 논의되어 온 흐름
먼저 알듯 모를듯 정의내리기 쉽지 않았던 ‘투명성과 책무성’의 개념에 대해 궁금증이 생겨 관련 서적들을 찾아보니 투명성은 ‘정보공개’ 차원으로 연결할 수 있었다. 회계나 사업 등 모든 정보를 공개해 원조의 효과성/책무성/예측가능성 등을 결정짓는 주요 요소로 설명할 수 있다. 책무성은 단순한 책임(responsibility)을 넘어 공식적이고 제도적인 차원의 책임까지 포함하며, 규범적이고 사회적으로 구성된 개념으로 정리된다. 책무성은 책임성을 넘어서는 개념이며, 투명성과 상호 연계되어 진정한 책무성 실현을 위해서는 투명성이 필수적인 전제조건임을 확인 할 수 있다.
개발협력 CSO에게 있어 ‘투명성과 책무성’은 후원자(또는 재정지원자)로부터의 신뢰 형성과 정당성 확보를 위한 중요한 가치 기준이다. 국제사회는 두 원칙을 2005년 파리 선언(Paris Declaration)에서 본격적으로 사용하기 시작해 2008년 아크라행동계획(Accra Agenda for Action), 2011년 부산결과문서(Busan Outcome Document)까지 이들의 중요성과 필요성을 지속적으로 강조해왔다. 책무성 없이는 지속가능한 발전을 이루어 낼 수 없다는 점을 여러 시행착오를 거쳐 확인해왔기 때문이다.
정부와 개발CSO의 투명성과 책무성 강화를 위한 국제개발협력 분야의 노력
그렇다면 국제개발협력 분야에서 말하는 책무성은 어떤 것일까? 또, 정부와 개발협력CSO 차원에서는 어떤 노력을 하고 있을까?
첫 발표를 맡은 김태균 교수(서울대학교 국제대학원)는 국제개발에서 책무성의 개념을 정의하기 위해서는 책임성(responsibility), 응답성(answerability), 강제집행성(enforceability), 민주참여성(democratic participation) 을 포함해야 하고 이 4가지 구성요소가 체계화 될 때 책무성 개념이 최종적으로 완성된다고 설명했다. 이와 연결해 현재 한국의 책무성 적용 사례로 KOICA와 EDCF의 세이프가드 제도를 설명했으나 불완전한 방식으로 제도 설정 수준에 머물고 있으므로 더 투명한 공개와 정교하고 체계적인 제도 보완의 필요성을 강조했다. 특히, 유상원조 사업의 책무성에 대한 고민이 있음을 말하며, 과거 필리핀 통근철도사업으로 인한 강제 이주와 작년에 일어난 라오스 세피안-세남노이 댐 붕괴 사고 등으로 인한 대규모 인명 피해에 대한 책임을 누구에게 물을 수 있는 것인지 되물었다.
한편 정부 측 발표자로 나온 국무조정실 맹준호 서기관은 한국 정부의 국제원조투명성기구 (International Aid Transparency Initiative, 이하 IATI) 가입 이후의 투명성과 책무성 제고를 향한 정부의 노력들을 설명했다. 먼저 투명성 제고를 위해 ‘▲정보공개 확대, ▲공개방법 효율화, ▲참여기관 확대’를 중점으로 ODA 정보의 확대와 정보 접근성을 개선하고, 시민사회의 참여 추진에 대한 계획들이 공유됐다. 또한, 책무성 강화에 있어 ▲사업절차의 투명성, ▲환경사회영향평가, ▲부정부패 방지를 위한 리스크 관리 제도 도입, ▲민주적 참여 등을 통해 노력을 기울이고 있다고 발표했다.
그렇다면 한국 개발협력CSO는 투명성과 책무성 강화를 위해 어떤 활동들을 하고 있는지 궁금해진다. KCOC 정책센터 이하늬 대리는 국제개발협력 사업의 양적 증대와 이로 인한 CSO 참여 증가로 인해 책무성에 대한 자성의 목소리들이 높아지기 시작했음을 밝히며, 이러한 고민들이 2019년 1월에 채택된 <국제개발협력 분야 정부-시민사회 파트너십 기본정책>에 담겼다고 설명했다. 정책 내 정부와 시민사회의 공동 목표인 ‘투명성과 책무성 강화’를 위한 구체적인 이행 방안들이 마련되어야 함을 말하며, 한국 국제개발협력 CSO 데이터베이스 구축(한국 국제개발협력CSO편람, 2003년부터 격년 발간) 활동과 ‘국제개발협력 NGO 책무성 자가진단서(2013)’ 발간, ‘아동권리를 위한 미디어가이드라인 제정(2014, 2016 개정)’ 노력 등 제도와 시스템 구축을 위한 개발협력CSO 차원의 다양한 노력들을 나눴다.
다양한 정치적∙제도적 환경의 영향들
사실 개발협력CSO의 자성적 노력만으로 투명성과 책무성을 강화하기란 어려울 것으로 보인다. 다양한 정치적, 제도적 환경의 제약이 분명 존재하기 때문이다. 이에 대해 [오픈토론] 시간에 재단법인 동천의 이희숙 변호사는 정부 차원의 한국CSO (개발CSO 포함)의 규제와 감독이 강화되고 있는 현실을 알려주었다. 기부금법 및 세법 개정 등 소위 CSO의 투명성 증진을 위한 목적으로 정부의 제도가 정기적으로 변화하고 있다는 것이다. 발전대안 피다 한재광 대표는 정부의 규제, 감독 강화가 여전히 시민사회를 파트너가 아닌 관리의 대상으로 바라보는 시각에서 비롯된다고 비판했다. 그러나 지난 1월 발표된 파트너십 정책 문서의 의미와 성과를 다시금 짚으며, 조금씩 변화하는 정부-시민사회 관계에 대한 긍정적 평가와 더불어 우리 안의 성찰이 먼저 필요하다고 말했다. 개발협력CSO가 정부의 투명성과 책무성을 요구하고, 감시하기 전에 ‘우리가 먼저 좋은 모델이 되자!’ 라는 주체성을 발휘해야 한다는 것이다.
발표와 토론을 들어보니 한국 정부와 개발협력CSO 모두 쉽지 않은 상황에서 책무를 다하고자 하는 의지와 자신들의 의무를 충실히 이행하고자 하는 진지한 노력들을 보이며 여러 시행착오를 겪어가고 있는 듯 하다. 다양한 논의와 노력이 혼재한 가운데 분명한 건 모든 국제개발의 주체들은 자국민들은 물론 조직과 개발 사업에 의해 가장 큰 영향을 받는 국가와 현지 시민들에게 개입과 행동의 결과를 보여줄 책임이 있다는 것이다. 이에 단순히 재정을 투명하게 공개하고, 건강한 조직을 만드는 것을 넘어 궁극적으로 협력대상국과 현지 시민들의 환경과 의견을 적극 고려하고, 반영하려는 노력을 극대화 할 수 있는 원칙과 체계를 만들어가는 것이 앞으로의 도전이자 과제라는 생각이 들었다. 앞으로 시민들에게 더욱 신뢰 받고 건강한 조직으로 거듭나려면 개발협력CSO의 개별적인 노력이 가장 중요하다는 생각이 들면서 정부의 관리/감독에 의한 책무성 달성이 아닌 스스로의 자발적인 노력과 실험이 활발해지길 바래본다.
기사 작성 일자 : 2019-08-28
작성 : 이재원 발전대안피다 애드보커시팀장 / tony5jw@gmail.com
[1] 시민사회단체(CSO: Civil Society Organization): CSO는 공적 영역에서 공통의 공익을 위해 시민들에 의해 조직된 모든 비시장/비정부 기관이라고 정의할 수 있다. 회원을 바탕으로 한 CSO, 대의를 위한 CSO, 서비스 중심의 CSO 등 다양한 종류의 단체들이 있다. 지역사회 중심의 단체와 마을협회, 환경단체, 여성단체, 농민협회, 종교단체, 노조, 협동조합, 전문가협회, 상공회의소, 독립연구소, 비영리 언론단체 등이 CSO의 예가 될 수 있다. (2008년 8월 Advisory Group Synthesis of Findings and Recommendations)
참고 문헌
김태균. 『대항적공존 : 글로벌 책무성의 아시아적 재생산』 서울대학교출판문화원. 2018
손혁상. 『시민사회와 국제개발협력: 한국 개발NGO의 현황과 과제』 집문당, 2015
KCOC. “개발협력 CSO 건강한 생태계 만들기: 투명성과 책무성” 자료집, 2019
Open Forum for CSO Development Effectiveness. “시민사회 개발효과성을 위한 씨엠립 국제 프레임워크 & 툴킷” 2011