'사람이 꽃피는 발전'의 눈으로
문재인 정부의 국제개발협력 정책을 평가한다
윤석열 정부가 출범한 지 4개월이 지났다. 윤 정부는 원전, 부동산, 시민사회 등 여러 분야의 정책들을 문재인 정부와는 다른 방향으로 추진하고 있다. 이 같은 경향은 시간이 지나면 더욱 짙어질 것으로 보인다. 국제개발협력 정책에서는 문재인 정부와 어떤 차이가 있을까? 정부는 지난 6월 30일 제42차 국제개발협력위원회에서 의결한 ‘새정부 국제개발협력 추진방향(안)’을 발표했다. ‘글로벌 중추 국가 실현’이라는 비전을 제시하고 이를 달성하기 위해 ‘국제적 책무를 다하는 신뢰받는 국가’, ‘제도 및 시스템 혁신을 통해 닮고 싶은 ODA 모범 국가’라는 두 가지 지향점을 설정했다. 그리고 ‘전략적 ODA 추진’, ‘패키지화·대형화·브랜드화’, ‘선순환 ODA 생태계 조성’, ‘추진 방식 선진화’라는 4개 과제를 제시했다. 이같이 정부 출범 후 약 2개월 만에 제시한 새로운 국제개발협력 정책 방향이 상위 단계에 위치한 제3차 국제개발협력 기본계획이나 현재 작성 중인 외교 정책과 어떻게 연결되는지는 아직 불명확하다. 정부는 출범 초기에 국제개발협력 정책이 상위 정책 및 이전 정책과 매끄럽게 연계되고 조화를 이루도록 노력을 기울여야 할 것이다.
문재인 정부의 국제개발협력 정책은 협력 대상국 발전에 성공적으로 기여했을까? 발전대안 피다는 자체의 관점으로 지난 5년간 추진된 문재인 정부의 국제개발협력 정책을 평가했다. 과거에 대한 평가 결과는 현재와 미래를 판단하는 기준이 된다. 문재인 정부의 정책에 대한 평가 결과는 정권의 성격이 바뀌었다 하더라도 향후 5년간 추진될 윤석열 정부의 국제개발협력 정책에 대한 의미있는 교훈과 시사점을 제시할 것이다.
평가는 문재인 정부가 2017년에서 2021년까지 진행한 국제개발협력 정책을 대상으로 진행됐다. 국제개발협력 정책의 성과와 효과성 등 결과를 평가하기보다는 가치 지향성과 특성을 분석해 문재인 정부의 국제개발협력 정책의 성격을 규정하는 것이 평가의 목적이다. 평가 대상은 문재인 정부가 출범한 2017년에서 2021년까지 국제개발협력위원회가 공식적으로 발표한 정책 문서들이다. 주된 평가 방법은 체계적 문헌 고찰 방식이며, 일부 평가 항목에서는 단어 빈도 분석법을 활용했다.
평가 기준은 발전대안 피다의 중기 전략 문서인 ‘피다 꽃피우기 2019-2025(링크)’를 근거로 구성한 ‘피다가 추구하는 사람이 꽃피는 국제개발협력(협력국의 총체적, 성찰적, 다원적, 민주적, 자주적 발전을 위한 연대로서의 국제개발협력)’에 기초하여 작성한 6개 사항이다. 첫째는 국제개발협력 정책의 가치 지향성을 평가하기 위한 기준으로 ‘가치와 국익’이다. 구체적으로는 ‘가치’는 비전과 목표의 내용을 확인했다. ‘국익’은 국익의 명시적 표기 여부와 내용이다. 또한 추가적으로 ‘협력 대상국의 성격’을 보았는데 소득에 따른 협력 대상국 구성을 살펴보았다.
그리고 문재인 정부 국제개발협력 정책의 특성을 평가하기 위한 5개 기준으로 ‘총체성, 자주성, 성찰성, 민주성, 다원성’을 기준으로 제시했다. 개별 기준을 구체적으로 본다면 ‘총체성’은 ‘성취하고자 하는 협력 대상국의 발전’으로 한국 국제개발협력의 장기적 목표, 경제·사회·정치부문 지원의 균형성, 협력 대상국에 이루고자 하는 경제 발전의 성격, 한국 기업 진출 지원을 내용으로 한다. ‘자주성’은 ‘협력 대상국과 협력하는 방식’으로 비구속성 원조(untied aid)를 다뤘다. ‘성찰성’을 파악하기 위해서는 ‘인류 공동의 문제에 대한 성찰적 접근’을 살펴보았는데, 구체적으로는 한국 ODA 사업 중 불평등 완화와 기후 위기 사업 비중이다. ‘민주성’은 ‘협력 대상국 민주주의 발전 지원’으로 한국 ODA 사업 중 협력 대상국 민주주의 발전을 지원하는 사업 비중을 확인했다. 마지막으로 ‘다원성’은 ‘협력 대상국 다원적 발전 지원’으로 내용은 한국 ODA 사업 중 협력 대상국의 시민사회 지원 및 여성, 아동, 노인, 장애인, 소수민족 등 취약층 지원 사업 비중이다.
먼저 밝혀 두고자 하는 내용이 있다. 이번 평가는 정부가 2017~2021년에 발간한 정책 문서들과 정부 ODA 통계를 기반으로 진행했다. 일부 통계는 2021년 결과가 발표되지 않아 2020년 통계까지 활용했다. 그리고 평가 항목 중 성찰성, 민주성, 다원성의 경우 2017~2021년 국제개발협력 종합시행계획(안) 문서 후반부에 있는 개별 중앙 부처 및 시행 기관이 제시한 ‘ODA 예산 계획(안)’하의 ‘총 사업목록’에 있는 ‘세부사업명’을 보고 판단을 했다. 일반적으로 사업명에 주제, 대상, 분야, 지역 등 중요한 정보를 담고 있기에 사업명을 기준으로 판단했다. 일반인이 정부의 개별 ODA 사업의 세밀한 내용을 알기 어렵다는 한계가 존재하기에 채택한 방법이다.
이같은 과정을 거쳐 진행한 문재인 정부의 국제개발협력 정책 평가에서 도출한 여덟 가지의 결과는 다음과 같다.
첫째, 문재인 정부의 국제개발협력에는 인류 보편적 가치 추구와 국익 증진이 혼재한다.
문재인 정부 시작 후 발표한 100대 국정 과제, 2017~2021년 매년 발표한 연도별 국제개발협력 종합시행계획, 임기 말인 2020년 작성한 한국 정부의 국제개발협력 중기 계획인 ‘제3차 국제개발협력 기본계획(2021~2025년)’ 등 주요 국제개발협력 정책 문서를 통해 주장하는 최상위 가치는 ‘국익, 인류의 공동 번영과 세계 평화, 글로벌 가치, 상생의 번영, 상생의 국익’ 등으로 인류 보편적 가치와 국익이 혼재한다.
<표 1> 문재인 정부 5년(2017-2021) 주요 정책 문서상의 비전
출처: 문재인정부 국정운영 5개년 계획(2017). ‘17년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2016), ‘18년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2017), ‘19년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2018), ’20년 국제개발 협력 종합시행계획(안)(2019), ’21년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2020), 제3차 국제개발협력 기본계획(2020)의 내용을 연구팀이 정리함
둘째, 문재인 정부의 국제개발협력이 추구하는 국익은 포괄적 국익과 대외 정책와 경제 외교, 부처별 분야에서의 이익 등 구체적 국익을 포함한다.
문재인 정부가 발간한 정책 문서들은 포괄적 개념의 국익을 추구하는 것을 목표로 설정한 경우가 많으나, 몇몇 정책 문서들은 대외 정책과 경제 외교 등 추구해야 할 명확한 국익의 범주를 제시하고 있다. 소수의 부처들은 자신들의 업무와 관련한 구체적 국익을 제시하기도 한다.
<표 2> 문재인 정부 5년(2017~2021)간 정책문서가 제시한 국익 관련 내용
출처: 제2차 국제개발협력 기본계획(안)(2015), 제3차 국제개발협력 기본계획(2020), ‘17년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2016), ‘18년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2017), ‘19년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2018), ’20년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2019), ’21년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2020), 취약국 지원전략(2017), 정부-시민사회 파트너십 기본정책(안)(2019), 인도적 지원전략 개정(안)(2019), ODA 중점협력국 재선정안(2021), K-소프트파워 확산을 위한 KSP 고도화 전략(2021), 지방자치단체 ODA 추진체계 지원방안(2021), 그린뉴딜ODA 추진전략(2021)의 내용을 연구팀이 정리함.
셋째, 문재인 정부의 국제개발협력 중점협력대상국 선정은 대외 정책 우선순위에 따라 선정되며, 최빈국이 최우선적으로 고려되지 않는다. 전체 비중에서는 최빈국과 하위중소득국의 비중이 비슷하다.
문재인 정부가 선정한 3차 중점협력국 27개국 중 새로 선정한 5개국(인도, 이집트, 우크라이나, 키르기즈스탄, 타지키스탄) 다수가 대외 정책인 신남방‧신북방정책에 따라 선정된 협력 잠재력이 높은 하위중소득국이며 최빈국은 단 한 국가도 없다. 이 점만 놓고 보면 문재인 정부는 가장 가난한 나라보다 대외 정책에 부합하는 협력 잠재력이 높은 국가를 우선시하고 있다. 문재인 정부 5년간 한국 정부의 총 양자간 ODA 수원국 중 최빈국(37.7%)의 비중이 하위중소득국(36.1%) 및 상위중소득국(8.7%)보다는 크지만, 하위중소득국에 비해 크게 우선적이지 않다.
<표 3> 문재인 정부 국제개발협력의 3차 중점협력국 구성 (2022년 1월 기준)
출처: ODA KOREA 홈페이지 www.odakorea.go.kr의 우리의 지원 현황/국별 현황 내용을 바탕으로 연구팀이 정리함. (2022년 1월 19일 방문)
넷째, 문재인 정부는 국제개발협력을 통해 협력 대상국에서 성취하고자 하는 구체적 발전의 모습을 제시하지 못했으며, 사회 및 경제 인프라 구축 중심의 협력을 추진했다. 경제 분야에서는 현 시대적 상황에 부합하는 경제적 지원과 전통적인 경제적 국익 추구가 공존했다. 또한 한국 기업의 해외 진출을 목적으로 ODA를 활용하는 정책적 지향점이 명확하다.
문재인 정부는 협력 대상국에 이루고자 하는 구체적 발전의 모습에 대한 언급은 부재하고 ‘빈곤 퇴치와 지속가능개발’, ‘SDGs 이행’, ‘개도국 경제‧사회 회복력 강화’, ‘취약국/최빈국 등에 대한 인도적 지원’ 등 국제 사회에서 일반적으로 널리 합의된 목표를 제시한다.
문재인 정부는 2017~2020년 4년간 교육, 보건 등 사회 인프라(40.6%)와 교통 등 경제 인프라(31.6%)를 중심으로 국제개발협력을 추진했고, 넓은 의미에서 정치적 측면이라고 할 수 있는 ‘공공 행정 및 시민사회’에 대한 항목은 2017~2020년 4년간 전체 양자간 ODA의 6.5%에 그친다.
<표 4> 문재인 정부 기간(2017-2020) 중 한국 ODA의 지원 분야
(단위: 백만 달러)
출처: 국무조정실. 2022. ODA 2021 통계자료집.
KOICA의 2017~2020년 ‘공공 행정 및 시민사회’ 내용을 분석해 보면 공공 정책 및 행정 관리가 50.78%인데 반해, ‘민주적 참여 및 시민사회’는 1.18%, ‘인권 감시 및 교육’은 0.36%, ‘성평등 조직 및 제도’는 5.73%로 매우 비중이 작다.
<표 5> 문재인 정부 4년(2017-2020) KOICA 공공 행정 및 시민사회 분야 ODA의 OECD DAC CRS 기준 집행 내역
(단위: 원)
출처: KOICA로부터 제공 받은 통계 자료를 기반으로 연구팀이 분석함.
문재인 정부의 국제개발협력이 협력대상국에서 성취하고자 하는 경제 개발의 성격은 시대적 상황에 부합하는 경제적 내용 및 전통적인 경제적 국익 추구와 관련된다. 유상원조는 지속적으로 ‘개도국 민간 부문의 경제 활동을 촉진’하는 분야 지원을 우선순위로 설정한다. 2019년과 2020년 종합시행계획은 수원국의 사회적 경제를 강조하며, 2021년 이후에는 코로나19로 인한 ‘경제적 측면의 여파 경감과 회복력 강화’, ‘여성의 경제 활동’, ‘저탄소 경제’, ‘비대면 경제 확산’, ‘선순환 경제구조’ 등 시대적 상황에 부합하는 내용과 ‘경제 인프라’, ‘경제 혁신’, ‘경제 발전’, ‘평화·번영 시대를 여는 경제 협력 체계 마련’, ‘對개도국 경제 협력 강화’ 등 경제적 국익 추구 성격의 내용을 담고있다. 문재인 정부의 몇몇 부처들은 한국 기업의 해외 진출을 위한 수단으로 ODA를 활용하는 것을 주요 목표로 밝히고 있다. 구체적으로는 사용된 표현은 기업의 해외 진출, 거점 확보, 시장 개척 등이다.
<표 6> 문재인 정부 5년 (2017~2021) 국제개발협력 정책 문서가 밝히는 경제 개발 관련 내용
출처: 제2차 국제개발협력 기본계획(안)(2015), 제3차 국제개발협력기본계획(2020), ‘17년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2016), ‘18년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2017), ‘19년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2018), ’20년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2019), ’21년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2020)의 내용을 연구팀이 정리함.
그리고 적극적으로 한국 기업의 해외 진출을 위한 환경을 조성하기 위해 ODA를 활용하고 있다. 정부 문서에 사용된 표현은 ‘수원국 민자 사업에 대한 지원을 확대함으로써 우리 기업 해외 진출 환경 조성, 우리 기업의 해외 진출 가능성이 큰 분야를 전문화·차별화 전략을 통하여 협력 사업 표준 모델을 개발·활용, 개도국 전자 정부 발전 지원과 국내 기업의 해외 진출 우호적 분위기 조성, 우리나라의 경쟁법·제도와 유사한 경쟁 환경을 개도국 현지에 구축함으로써 우리 기업의 해외 진출 및 원활한 활동 지원 강화’등이다.
<표 7> 문재인 정부 5년(2017-2021) 국제개발협력 정책 문서상 한국 기업 진출을 위한 ODA 활용 관련 내용
출처: 제2차 국제개발협력 기본계획(안)(2015), 제3차 국제개발협력 기본계획(2020), ‘17년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2016), ‘18년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2017), ‘19년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2018), ’20년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2019), ’21년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2020), ‘21년 K-소프트파워확산을위한 KSP고도화전략(안)(2021년), ’21년 그린뉴딜 ODA 추진전략(2021년)의 내용을 연구팀이 정리함.
다섯째, 문재인 정부의 국제개발협력에서 협력 대상국 주인 의식에 근거한 자주성을 판단하는 기준인 ODA 비구속성 비율은 무상의 경우 목표 달성에 실패했고, 유상은 코로나19 여파로 초과 달성했다.
문재인 정부 4년간(2017~2020)의 ODA 구속성 비율을 보면 2017~2020년 4년간 무상 ODA의 비구속성 비율은 2017년 88.28%, 2018년 88.72%, 2019년 87.1%, 2020년 85.23%이다. 전반적으로 우수하지만, 결과적으로 2020년 목표인 95% 달성에는 실패했다. 유상 ODA 비구속성 비율 실적은 2017년 42.92%, 2018년 44.45%, 2019년 48.76%인데 2020년에는 급상승해 75.28%이다. 2017~2019년은 40% 대로 매년 조금씩 상승했는데 2020년에는 코로나19의 여파로 조달을 협력 대상국 자체적으로 집행한 결과 75.28%로 급상승해 목표인 2020년 55%를 초과 달성했다.
<표 8> 2008-2020년 ODA 비구속성 현황
출처: 관계부처합동. 2010. 국제개발협력선진화방안, 관계부처합동. 2021. 제2차 국제개발협력 종합기본계획. 한국수출입은행. 2020 세계통계자료집 숫자로 보는 ODA. 국무조정실. 2022. ODA 2021 통계자료집. p.28의 내용을 연구팀이 정리함.
여섯째, 문재인 정부의 국제개발협력은 국제 사회의 불평등 완화(SDGs 10) 및 기후 위기 해소를 위한 비중이 작아 현 지구적 위기 극복을 위한 성찰적 발전의 접근이 부족하다.
문재인 정부 5년간 계획한 7,192개 사업 중 사업제목에 명시적으로 ‘불평등해소’를 제시한 사업은 단 한 개도 없으며, 2017·2018년 SDGs 10번 불평등 해소를 목적으로 수행한 사업비 규모는 한국 ODA 규모의 0.2%, 0.3%로 17개 목표 중 16번째다. 문재인 정부 5년간 계획한 7,192개 사업 중 사업 제목에 ‘기후 변화’ 관련 내용을 포함한 사업은 총 185개로 전체의 약 2.6%에 불과해 지구적 위기에 대한 대응의 적극성이 떨어진다.
<표 9> 문재인 정부 5년(2017-2021) 종합시행계획 상의 불평등 내용
출처: 제2차 국제개발협력 기본계획(안)(2015), 제3차 국제개발협력 기본계획(2020), ‘17년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2016), ‘18년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2017), ‘19년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2018), ’20년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2019), ’21년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2020)의 내용을 연구팀이 정리함.
<표 10> 문재인 정부 5년(2017-2021) 중 기후 변화 사업 수행 부처 및 사업 수
출처: ‘16년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2015), ‘17년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2016), ‘18년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2017), ‘19년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2018), ’20년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2019), ’21년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2020)의 내용을 연구팀이 정리함.
일곱째, 문재인 정부의 국제개발협력에서 협력 대상국의 민주주의 발전은 중요하게 고려되고 있지 않으며 사업의 비중 또한 매우 미미하다.
문재인 정부 5년간 중요 정책 문서에서 협력 대상국의 민주주의 발전에 대한 내용은 부재하고, 5년간 사업 제목이 민주주의 지원의 범주에 들어가는 사업은 단 11개이며, 기존 연속 사업을 제외하면 5년간 단 5개 사업에 그친다.
<표 11> 문재인 정부 5년(2017-2021), 제2차 및 3차 기본계획 및 연도별 종합시행계획상 '민주주의' 관련 내용
출처: 제2차 국제개발협력 기본계획(안)(2015), 제3차 국제개발협력 기본계획(2020), ‘17년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2016), ‘18년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2017), ‘19년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2018), ’20년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2019), ’21년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2020)의 내용을 연구팀이 정리함.
여덟째, 문재인 정부의 국제개발협력은 협력 대상국 다원적 발전의 핵심 주체인 시민사회와의 협력이 매우 부족하며, 취약층 지원 중요성에 관한 언급에 비해 실질적 지원은 매우 부족하다.
문재인 정부 5년간 정책 문서에서 현지 시민사회를 언급한 것은 2019년 시민사회와 공동으로 작성한 ‘국제개발협력 분야 정부-시민사회 파트너십 기본 정책’과 이 정책 문서의 내용을 반영한 ‘제3차 기본계획’이 유이하다. 실제로 5년간 진행한 7,192개 사업 중 사업 제목에 ‘현지 시민사회’를 명시적으로 포함한 사업은 연수 사업 총 3개인데, 기존 연속 사업을 제외하면 단 2개다. 문재인 정부는 국제개발협력 정책 문서에서 여성, 아동, 장애인, 노인, 난민 등을 소외 계층, 취약 계층 등으로 분류하고 이들에 대한 지원 중요성을 풍성하게 담고 있다. 그러나 사업 제목에 이들을 대상으로 명시한 사업은 5년간 7,192개 사업 중 351개로 약 4.9%에 불과하다.
발전대안 피다는 이상에서 정리한 문재인 정부의 국제개발협력 평가 결과를 바탕으로 윤석열 정부에 다음의 세 가지를 제언한다.
첫째, 정부는 ‘인류 보편적 가치 실현’을 국제개발협력 정책의 최상위 목표로 설정하고 이를 협소한 국익 실현에 우선해 추구해야 한다. 인류 보편적 가치 실현을 통해 구성되는 평화롭고 안전한 국제사회가 궁극적으로 한국 시민들에게 이익이 됨을 정책의 기조로 삼아야 한다. 또한 국제개발협력을 시행하는 정부 부처 및 시행 기관들이 자체의 세부적인 이익 추구를 명시적인 정책 목표로 제시하지 않도록 해야 한다.
둘째, 정부는 한국 국제개발협력을 통해 개발도상국의 정치, 경제, 사회, 문화 분야의 총체적 발전을 위해 노력해야 한다. 특별히 상대적 ODA 집행 규모가 작은 정치적 측면 중 민주주의 발전 및 현지 시민사회에 대한 지원 규모를 증대해야 한다. 또한, 경제 분야에 대한 지원에 있어, 노골적으로 한국 기업의 해외 시장 진출을 위한 수단으로 ODA를 지원하는 것을 지양해야 한다.
셋째, 정부는 현 시대 인류가 직면한 심각한 문제들을 해결하기 위해 보다 적극적으로 개입해야 한다. 이를 위해 지구적 불평등과 기후 위기 해소를 위한 협력과 각종 인도적 위기에 노출되어 있는 가장 열악한 국가와 취약층을 위한 협력을 국제개발협력 정책의 우선순위에 설정하고 이를 위한 구체적인 프로그램과 사업을 실행해야 한다.
문재인 정부는 5년간 지난 정부들의 노력의 성과 위에 양적으로나 질적으로 한층 성장한 국제개발협력 정책을 추진했다. 그러나 가장 가난한 국가를 우선하지 못한 점, 한국 기업의 해외 진출을 위한 ODA 제공, 민주주의 지원 및 불평등과 기후 위기 해소에 부족한 기여 등 아쉬움이 존재하는 것도 사실이다. 윤석열 정부의 국제개발협력 정책이 성공하기를 기원한다. 그 성공 여부는 정책을 통해 한국이 얼마나 국제사회에서 위상이 제고됐는지 또는 경제적 이익을 창출했는지가 아니다. 협력 대상 국가가 건강하게 발전하는 데 얼마나 기여했는지가 될 것이다. 우리를 위한 원조가 아닌 그들을 위한 국제개발협력을 하는 윤석열 정부가 되기를 기대한다.
글쓴이: 한재광
발전대안 피다 대표
'사람이 꽃피는 발전'의 눈으로
문재인 정부의 국제개발협력 정책을 평가한다
윤석열 정부가 출범한 지 4개월이 지났다. 윤 정부는 원전, 부동산, 시민사회 등 여러 분야의 정책들을 문재인 정부와는 다른 방향으로 추진하고 있다. 이 같은 경향은 시간이 지나면 더욱 짙어질 것으로 보인다. 국제개발협력 정책에서는 문재인 정부와 어떤 차이가 있을까? 정부는 지난 6월 30일 제42차 국제개발협력위원회에서 의결한 ‘새정부 국제개발협력 추진방향(안)’을 발표했다. ‘글로벌 중추 국가 실현’이라는 비전을 제시하고 이를 달성하기 위해 ‘국제적 책무를 다하는 신뢰받는 국가’, ‘제도 및 시스템 혁신을 통해 닮고 싶은 ODA 모범 국가’라는 두 가지 지향점을 설정했다. 그리고 ‘전략적 ODA 추진’, ‘패키지화·대형화·브랜드화’, ‘선순환 ODA 생태계 조성’, ‘추진 방식 선진화’라는 4개 과제를 제시했다. 이같이 정부 출범 후 약 2개월 만에 제시한 새로운 국제개발협력 정책 방향이 상위 단계에 위치한 제3차 국제개발협력 기본계획이나 현재 작성 중인 외교 정책과 어떻게 연결되는지는 아직 불명확하다. 정부는 출범 초기에 국제개발협력 정책이 상위 정책 및 이전 정책과 매끄럽게 연계되고 조화를 이루도록 노력을 기울여야 할 것이다.
문재인 정부의 국제개발협력 정책은 협력 대상국 발전에 성공적으로 기여했을까? 발전대안 피다는 자체의 관점으로 지난 5년간 추진된 문재인 정부의 국제개발협력 정책을 평가했다. 과거에 대한 평가 결과는 현재와 미래를 판단하는 기준이 된다. 문재인 정부의 정책에 대한 평가 결과는 정권의 성격이 바뀌었다 하더라도 향후 5년간 추진될 윤석열 정부의 국제개발협력 정책에 대한 의미있는 교훈과 시사점을 제시할 것이다.
평가는 문재인 정부가 2017년에서 2021년까지 진행한 국제개발협력 정책을 대상으로 진행됐다. 국제개발협력 정책의 성과와 효과성 등 결과를 평가하기보다는 가치 지향성과 특성을 분석해 문재인 정부의 국제개발협력 정책의 성격을 규정하는 것이 평가의 목적이다. 평가 대상은 문재인 정부가 출범한 2017년에서 2021년까지 국제개발협력위원회가 공식적으로 발표한 정책 문서들이다. 주된 평가 방법은 체계적 문헌 고찰 방식이며, 일부 평가 항목에서는 단어 빈도 분석법을 활용했다.
평가 기준은 발전대안 피다의 중기 전략 문서인 ‘피다 꽃피우기 2019-2025(링크)’를 근거로 구성한 ‘피다가 추구하는 사람이 꽃피는 국제개발협력(협력국의 총체적, 성찰적, 다원적, 민주적, 자주적 발전을 위한 연대로서의 국제개발협력)’에 기초하여 작성한 6개 사항이다. 첫째는 국제개발협력 정책의 가치 지향성을 평가하기 위한 기준으로 ‘가치와 국익’이다. 구체적으로는 ‘가치’는 비전과 목표의 내용을 확인했다. ‘국익’은 국익의 명시적 표기 여부와 내용이다. 또한 추가적으로 ‘협력 대상국의 성격’을 보았는데 소득에 따른 협력 대상국 구성을 살펴보았다.
그리고 문재인 정부 국제개발협력 정책의 특성을 평가하기 위한 5개 기준으로 ‘총체성, 자주성, 성찰성, 민주성, 다원성’을 기준으로 제시했다. 개별 기준을 구체적으로 본다면 ‘총체성’은 ‘성취하고자 하는 협력 대상국의 발전’으로 한국 국제개발협력의 장기적 목표, 경제·사회·정치부문 지원의 균형성, 협력 대상국에 이루고자 하는 경제 발전의 성격, 한국 기업 진출 지원을 내용으로 한다. ‘자주성’은 ‘협력 대상국과 협력하는 방식’으로 비구속성 원조(untied aid)를 다뤘다. ‘성찰성’을 파악하기 위해서는 ‘인류 공동의 문제에 대한 성찰적 접근’을 살펴보았는데, 구체적으로는 한국 ODA 사업 중 불평등 완화와 기후 위기 사업 비중이다. ‘민주성’은 ‘협력 대상국 민주주의 발전 지원’으로 한국 ODA 사업 중 협력 대상국 민주주의 발전을 지원하는 사업 비중을 확인했다. 마지막으로 ‘다원성’은 ‘협력 대상국 다원적 발전 지원’으로 내용은 한국 ODA 사업 중 협력 대상국의 시민사회 지원 및 여성, 아동, 노인, 장애인, 소수민족 등 취약층 지원 사업 비중이다.
먼저 밝혀 두고자 하는 내용이 있다. 이번 평가는 정부가 2017~2021년에 발간한 정책 문서들과 정부 ODA 통계를 기반으로 진행했다. 일부 통계는 2021년 결과가 발표되지 않아 2020년 통계까지 활용했다. 그리고 평가 항목 중 성찰성, 민주성, 다원성의 경우 2017~2021년 국제개발협력 종합시행계획(안) 문서 후반부에 있는 개별 중앙 부처 및 시행 기관이 제시한 ‘ODA 예산 계획(안)’하의 ‘총 사업목록’에 있는 ‘세부사업명’을 보고 판단을 했다. 일반적으로 사업명에 주제, 대상, 분야, 지역 등 중요한 정보를 담고 있기에 사업명을 기준으로 판단했다. 일반인이 정부의 개별 ODA 사업의 세밀한 내용을 알기 어렵다는 한계가 존재하기에 채택한 방법이다.
이같은 과정을 거쳐 진행한 문재인 정부의 국제개발협력 정책 평가에서 도출한 여덟 가지의 결과는 다음과 같다.
첫째, 문재인 정부의 국제개발협력에는 인류 보편적 가치 추구와 국익 증진이 혼재한다.
문재인 정부 시작 후 발표한 100대 국정 과제, 2017~2021년 매년 발표한 연도별 국제개발협력 종합시행계획, 임기 말인 2020년 작성한 한국 정부의 국제개발협력 중기 계획인 ‘제3차 국제개발협력 기본계획(2021~2025년)’ 등 주요 국제개발협력 정책 문서를 통해 주장하는 최상위 가치는 ‘국익, 인류의 공동 번영과 세계 평화, 글로벌 가치, 상생의 번영, 상생의 국익’ 등으로 인류 보편적 가치와 국익이 혼재한다.
<표 1> 문재인 정부 5년(2017-2021) 주요 정책 문서상의 비전
국정과제
출처: 문재인정부 국정운영 5개년 계획(2017). ‘17년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2016), ‘18년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2017), ‘19년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2018), ’20년 국제개발 협력 종합시행계획(안)(2019), ’21년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2020), 제3차 국제개발협력 기본계획(2020)의 내용을 연구팀이 정리함
둘째, 문재인 정부의 국제개발협력이 추구하는 국익은 포괄적 국익과 대외 정책와 경제 외교, 부처별 분야에서의 이익 등 구체적 국익을 포함한다.
문재인 정부가 발간한 정책 문서들은 포괄적 개념의 국익을 추구하는 것을 목표로 설정한 경우가 많으나, 몇몇 정책 문서들은 대외 정책과 경제 외교 등 추구해야 할 명확한 국익의 범주를 제시하고 있다. 소수의 부처들은 자신들의 업무와 관련한 구체적 국익을 제시하기도 한다.
<표 2> 문재인 정부 5년(2017~2021)간 정책문서가 제시한 국익 관련 내용
● 외교부 2019년 시행 목표
- 국익에 기여하는 ODA 추진
● 법부무 2019년 시행 목표
- 재외국민의 안전과 국익 보장 체제 확충
● 보건복지부 2019년 시행 목표
- 새 정부 국정 과제의 실효성 있는 추진을 통해 국제 사회 기여 강화 및 국익 제고
● 문화재청 2019년 시행 목표
- 중점협력국 및 역사적 친연성 있는 국가 중심의 문화유산 ODA 추진, 한국 고대 문화 연구 성과 확보 및 연구 인력 역량 강화로 국익 증진에 기여
● 전략적 ODA 추진 강화
- 특히, 정부의 대외 정책 및 경제 외교를 포함한 국익 증진 등을 고려하여 분야별·지역별· 국별 전략 등이 수립되도록 종합적 접근
● 외교부 2020년 시행 목표
- 국익에 기여하는 ODA 추진
● 보건복지부 2020년 시행 목표
- 새 정부 국정 과제의 실효성 있는 추진을 통해 국제 사회 기여 강화 및 국익 제고
● 문화재청 2020년 시행 목표
- 중점협력국 및 역사적 친연성 있는 국가 중심의 문화유산 ODA 추진, 한국 고대 문화 연구 성과 확보 및 연구 인력 역량 강화로 국익 증진에 기여
● 보건복지부 2021년도 ODA 사업 목표
- 우리 정부 국정 과제의 실효성 있는 추진을 통해 국제사회 기여 강화 및 국익 제고
● 해양수산부 2021년도 ODA 사업 목표
- 해외 조업 기반 확대를 통한 수산물의 안정적 공급으로 국익 창출에 기여
● 문화재청 2021년도 ODA 사업 목표
- 중점협력국 및 역사적 친연성 있는 국가 중심의 문화유산 ODA 추진, 고대 문화 연구 성과 확보 및 연구 인력 역량 강화로 국익 증진에 기여
출처: 제2차 국제개발협력 기본계획(안)(2015), 제3차 국제개발협력 기본계획(2020), ‘17년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2016), ‘18년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2017), ‘19년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2018), ’20년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2019), ’21년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2020), 취약국 지원전략(2017), 정부-시민사회 파트너십 기본정책(안)(2019), 인도적 지원전략 개정(안)(2019), ODA 중점협력국 재선정안(2021), K-소프트파워 확산을 위한 KSP 고도화 전략(2021), 지방자치단체 ODA 추진체계 지원방안(2021), 그린뉴딜ODA 추진전략(2021)의 내용을 연구팀이 정리함.
셋째, 문재인 정부의 국제개발협력 중점협력대상국 선정은 대외 정책 우선순위에 따라 선정되며, 최빈국이 최우선적으로 고려되지 않는다. 전체 비중에서는 최빈국과 하위중소득국의 비중이 비슷하다.
문재인 정부가 선정한 3차 중점협력국 27개국 중 새로 선정한 5개국(인도, 이집트, 우크라이나, 키르기즈스탄, 타지키스탄) 다수가 대외 정책인 신남방‧신북방정책에 따라 선정된 협력 잠재력이 높은 하위중소득국이며 최빈국은 단 한 국가도 없다. 이 점만 놓고 보면 문재인 정부는 가장 가난한 나라보다 대외 정책에 부합하는 협력 잠재력이 높은 국가를 우선시하고 있다. 문재인 정부 5년간 한국 정부의 총 양자간 ODA 수원국 중 최빈국(37.7%)의 비중이 하위중소득국(36.1%) 및 상위중소득국(8.7%)보다는 크지만, 하위중소득국에 비해 크게 우선적이지 않다.
<표 3> 문재인 정부 국제개발협력의 3차 중점협력국 구성 (2022년 1월 기준)
GNI 1,005달러 이하
GNI 1,006-3,955달러
GNI 3,956-12,235달러
출처: ODA KOREA 홈페이지 www.odakorea.go.kr의 우리의 지원 현황/국별 현황 내용을 바탕으로 연구팀이 정리함. (2022년 1월 19일 방문)
넷째, 문재인 정부는 국제개발협력을 통해 협력 대상국에서 성취하고자 하는 구체적 발전의 모습을 제시하지 못했으며, 사회 및 경제 인프라 구축 중심의 협력을 추진했다. 경제 분야에서는 현 시대적 상황에 부합하는 경제적 지원과 전통적인 경제적 국익 추구가 공존했다. 또한 한국 기업의 해외 진출을 목적으로 ODA를 활용하는 정책적 지향점이 명확하다.
문재인 정부는 협력 대상국에 이루고자 하는 구체적 발전의 모습에 대한 언급은 부재하고 ‘빈곤 퇴치와 지속가능개발’, ‘SDGs 이행’, ‘개도국 경제‧사회 회복력 강화’, ‘취약국/최빈국 등에 대한 인도적 지원’ 등 국제 사회에서 일반적으로 널리 합의된 목표를 제시한다.
문재인 정부는 2017~2020년 4년간 교육, 보건 등 사회 인프라(40.6%)와 교통 등 경제 인프라(31.6%)를 중심으로 국제개발협력을 추진했고, 넓은 의미에서 정치적 측면이라고 할 수 있는 ‘공공 행정 및 시민사회’에 대한 항목은 2017~2020년 4년간 전체 양자간 ODA의 6.5%에 그친다.
<표 4> 문재인 정부 기간(2017-2020) 중 한국 ODA의 지원 분야
(단위: 백만 달러)
(36.9%)
(39.7%)
(9.2%)
(2.9%)
(0.6%)
(3.6%)
(3.3%)
(3.8%)
(100%)
(30.2%)
(40.2%)
(14.3%)
(4.7%)
(0.1%)
(4.2%)
(3%)
(3.3%)
(100%)
(36.6%)
(33.8%)
(5.3%)
(14.8)
(0.1%)
(3.2%)
(2.5%)
(3.7%)
(100%)
(57.8%)
(12.6%)
(9%)
(5.5%)
(0%)
(6.5%)
(4.1%)
(4.5%)
(100%)
비중
출처: 국무조정실. 2022. ODA 2021 통계자료집.
KOICA의 2017~2020년 ‘공공 행정 및 시민사회’ 내용을 분석해 보면 공공 정책 및 행정 관리가 50.78%인데 반해, ‘민주적 참여 및 시민사회’는 1.18%, ‘인권 감시 및 교육’은 0.36%, ‘성평등 조직 및 제도’는 5.73%로 매우 비중이 작다.
<표 5> 문재인 정부 4년(2017-2020) KOICA 공공 행정 및 시민사회 분야 ODA의 OECD DAC CRS 기준 집행 내역
(단위: 원)
출처: KOICA로부터 제공 받은 통계 자료를 기반으로 연구팀이 분석함.
문재인 정부의 국제개발협력이 협력대상국에서 성취하고자 하는 경제 개발의 성격은 시대적 상황에 부합하는 경제적 내용 및 전통적인 경제적 국익 추구와 관련된다. 유상원조는 지속적으로 ‘개도국 민간 부문의 경제 활동을 촉진’하는 분야 지원을 우선순위로 설정한다. 2019년과 2020년 종합시행계획은 수원국의 사회적 경제를 강조하며, 2021년 이후에는 코로나19로 인한 ‘경제적 측면의 여파 경감과 회복력 강화’, ‘여성의 경제 활동’, ‘저탄소 경제’, ‘비대면 경제 확산’, ‘선순환 경제구조’ 등 시대적 상황에 부합하는 내용과 ‘경제 인프라’, ‘경제 혁신’, ‘경제 발전’, ‘평화·번영 시대를 여는 경제 협력 체계 마련’, ‘對개도국 경제 협력 강화’ 등 경제적 국익 추구 성격의 내용을 담고있다. 문재인 정부의 몇몇 부처들은 한국 기업의 해외 진출을 위한 수단으로 ODA를 활용하는 것을 주요 목표로 밝히고 있다. 구체적으로는 사용된 표현은 기업의 해외 진출, 거점 확보, 시장 개척 등이다.
<표 6> 문재인 정부 5년 (2017~2021) 국제개발협력 정책 문서가 밝히는 경제 개발 관련 내용
(3) 인간의 삶의 질 향상/교육 기본권 강화 기반조성
(1) 경제‧사회 발전 기반 조성
● 개도국 경제 인프라 지원
● 개도국 사회 인프라 지원
- 개도국의 국가 개발 정책에 대한 성과 분석(통계 역량 강화 등) 및 경제 혁신·투자 환경 개선을 위한 법·제도 개선(공공행정 ODA 지원)
- 개도국의 문화·관광 자원을 활용한 경제 발전을 위해 수원국 문화 콘텐츠를 토대로 현지 맞춤형 인프라 구축 및 역량 강화 추진
● 개도국 기후 변화 대응 지원 강화
- 온실가스 배출 저감·제거 및 저탄소 경제로의 전환 등을 위한 역량 강화
(3) 대외정책과의 정합성 제고
● 신북방 정책과의 연계
- ② 평화·번영 시대를 여는 경제 협력 체계 마련
(1) 수원국 혁신역량 강화
● 디지털 뉴딜 ODA 추진
- 비대면 경제‧문화 확산을 고려, 수원국 수요가 높은 사업(보건·방역, 교육, 교통, 농업 분야 등)에 우리 ICT 기술을 융합한 ODA 추진
(2) 개발협력 프로그램 혁신
● 혁신적 사업 모델 개발
- 개도국 현지 지역사회와 연대 형성이 가능한 사업 모델을 개발, 개도국 지역사회의 선순환 사회·경제 구조 창출에 기여
(3) 개발협력 재원 다양화
● 공공 부문의 개발 금융 기능 활성화
- 對개도국 경제 협력 강화 및 전략적 민간 투자 확대 등을 뒷받침하기 위해 수은 등 공공 부문의 개발 금융 기능 활성화 방안 검토
(2) 국제협력 고도화
● 협력 방식 다각화
- 우리 발전경험을 바탕으로 한 컨설팅·자문 등 지식 공유 사업을 적극 활용하여 수원국과의 상생의 경제 협력 토대 구축
● 보건뿐 아니라 경제 사회적 변화에 대한 대응력 강화 지원, 경제 복지 정책 공유를 통한 경제 회복 및 사회적 약자 보호 지원
● 보건 방역, 교육, 교통, 물류, SOC 등 경제 사회 각 분야 ODA와 ICT를 접목, 디지털 뉴딜 ODA 수요 창출 및 지원출처: 제2차 국제개발협력 기본계획(안)(2015), 제3차 국제개발협력기본계획(2020), ‘17년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2016), ‘18년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2017), ‘19년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2018), ’20년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2019), ’21년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2020)의 내용을 연구팀이 정리함.
그리고 적극적으로 한국 기업의 해외 진출을 위한 환경을 조성하기 위해 ODA를 활용하고 있다. 정부 문서에 사용된 표현은 ‘수원국 민자 사업에 대한 지원을 확대함으로써 우리 기업 해외 진출 환경 조성, 우리 기업의 해외 진출 가능성이 큰 분야를 전문화·차별화 전략을 통하여 협력 사업 표준 모델을 개발·활용, 개도국 전자 정부 발전 지원과 국내 기업의 해외 진출 우호적 분위기 조성, 우리나라의 경쟁법·제도와 유사한 경쟁 환경을 개도국 현지에 구축함으로써 우리 기업의 해외 진출 및 원활한 활동 지원 강화’등이다.
<표 7> 문재인 정부 5년(2017-2021) 국제개발협력 정책 문서상 한국 기업 진출을 위한 ODA 활용 관련 내용
● 함께하는 ODA
- 전경련·중소기업중앙회 등 재계와의 대화를 개최, CSR‧CSV 사업과 ODA 사업과의 시너지모색 등 인센티브 부여 방안 모색
● 상생하는 ODA
- ODA 기획 시 대외 정책과의 연계성을 검토하여 빈곤 퇴치 및 개도국 발전과 함께 기업 해외 진출, 일자리 창출 등 성과 도출
- 수원국 맞춤형 그린 뉴딜 ODA 지원 및 중소·중견기업이 그린 뉴딜 ODA 후속 사업 수주 시 F/S 지원 등 사후 지원 강화
● 혁신적 ODA
- 對개도국 경제 협력 강화 및 전략적 민간 투자 확대 등을 뒷받침하기 위해 수은 등 공공 부문의 개발 금융 기능 활성화 방안 검토▴(목적) 개도국 민간 부문 개발을 위한 재원 공급을 직간접으로 확대하여 수원국 중심의 개발 효과(고용 증대, 지속가능발전 등) 제고 + 우리 기업의 해외 진출 지원
- 정부(유·무상)-시민사회-기업(해외 투자) 활동을 연계한 패키지 사업 기획을 통해 수원국 수요 효율적 대응 및 각 주체의 장점 활용
- 중소득국의 인프라 수요 급증에 대응하여 수원국 민자 사업에 대한 지원을 확대함으로써 우리 기업 해외 진출 환경 조성
● 함께하는 ODA
- 기업의 혁신적 기술 및 글로벌 사회공헌활동(CSR)과 ODA를 연계하여 ODA의 경쟁력 제고 및 기업 이미지 제고 시너지 창출
- ODA 관련 국내 기업의 애로 사항 주기적 의견 수렴·지원, 국내외 민간 재단과 국제 경쟁력 있는 우리 기업의 협력 방안 모색･지원
● 함께하는 ODA
● 청년 기술 기업, 기술 스타트업 기업 등의 국제 원조 진출 기반 확대
● 기획재정부 2018년도 ODA 시행 목표
- 아프리카 및 중남미 등 신흥국에 대한 EDCF 지원을 강화하여 우리 기업의 해외 진출 촉진 등 상생의 국제개발협력 추진
● 기획재정부 2018년도 ODA 주요 정책 과제
- 개발 효과성이 높고 우리 기업‧인력 진출에 기여하는 대규모‧랜드마크형 인프라 개발 사업과 경협 증진 자금 및 PPP 활성화 등 민간 부문의 참여 확대 추진
● 행정안전부 2018년도 ODA 시행 목표
- 우리나라의 전자 정부 구축 및 추진 경험․노하우 전수를 통해 개도국 전자 정부 발전 지원과 국내 기업의 해외 진출 거점 확보
● 행정안전부 2018년도 ODA 주요 정책 과제
- 전자 정부 해외 진출 전략 국가를 중심으로 전자 정부 협력 센터를 운영하고 전자 정부 협력 네트워크 구축을 강화하여, 국내 기업의 해외 진출 확대 추진
● 농림축산식품부 2018년도 ODA 시행 목표
- 사업 대상국가·유망 분야에 ODA 사업을 연계·추진, 기업의 해외 진출 지원
● 농림축산식품부 2018년도 ODA 주요 정책 과제
- 우리 기업의 해외 진출 가능성이 큰 분야를 전문화·차별화 전략을 통하여 협력 사업 표준 모델을 개발·활용, 농업·농촌 개발 분야에서의 주도적인 역할 강화
● 산업통상자원부 2018년도 ODA 주요 정책 과제
- 기술 무역 장벽 완화, 우리 기업의 수출 지원, 시험 인증 기관 해외 진출 지원 등을 위해 개도국을 대상으로 한국형 표준·인증 체계를 전수
● 개발협력 대내외 여건
● ‘신남방정책’․‘신북방정책’ 등 핵심 대외 정책 및 일자리 창출, 국내 기업 해외 진출 등 여타 정책에 기여하는 ODA 추진 필요
● 민관협력사업 확대 및 내실화
- 혁신적 기술 프로그램(CTS) : 예비 창업자, 스타트업 등의 혁신적 기술, 아이디어를 ODA에 접목 → 사업 효과성 제고, 청년 글로벌 취·창업 및 해외 진출에 기여
- 포용적 비즈니스 프로그램(IBS) : 민간 비즈니스 영역에서 배제된 개도국 취약 계층을 포용하는 비즈니스 모델 적용 → 우리 기업의 해외 진출에 기여
● 행정안전부 2019년도 ODA 시행목표
- 개도국 전자 정부 발전 지원과 국내 기업의 해외 진출 우호적 분위기 조성
● 산업통상자원부 2019년 주요 정책과제
- 기술 무역 장벽 완화, 우리 기업의 수출 지원, 시험 인증 기관 해외 진출 지원 등을 위해 개도국을 대상으로 한국형 표준·인증 체계를 전수
● 국토교통부 2019년도 주요정책과제
- 건설 사업 유망 분야 육성 및 해외 진출 지원을 통한 일자리 창출
● 식품의약안전처 2019년도 주요정책과제
- 바이오시밀러, 화장품 분야 등 신규 유망 분야 개발협력 확대로 우리 기업 해외 진출 기반 마련 및 일자리 창출 등에 기여
● 공정거래위원회 2019년도 주요 정책 과제
- 우리나라의 경쟁법·제도와 유사한 경쟁 환경을 개도국 현지에 구축함으로써 우리 기업의 해외 진출 및 원활한 활동 지원 강화
● 민간 부문 협력 강화
- 민간 기업의 기술력 등을 활용한 개발협력 사업 확대 및 성공 사례 확산을 통해 개도국 시장개척·상생(경제·사회 문제 해결) 도모
● 행정안전부 2020년도 ODA 시행 목표
● 개도국 전자 정부 발전 지원 및 국내 기업의 해외 진출 우호적 분위기 조성● 중소기업의 국제기구 ODA 사업 조달 참여 지원 및 수원국의 민자 사업 참여 지원을 통해 우리 기업의 해외 진출 시너지 창출
● 농림축산식품부 2021년도 ODA 예산 계획
- 개도국과의 호혜적 협력 기반 구축으로 우리 농림축산식품 산업의 해외 시장 개척에 우호적 분위기 조성
● 우리 기업의 해외 진출 등 경제 협력의 마중물 역할
● 우리 기업의 현지 네트워크 구축 및 해외 진출에도 기여
● 유·무상 ODA(EDCF, KOICA 사업)뿐 아니라, 국내 기업 진출과 연계가 가능한 사업은 KSP 사업 선발 시 가점 부여● 개도국의 녹색 전환 외에도 연구 개발 성과의 사업화, 우리 기술의 시장 창출 등 상생의 파트너십 구축을 염두에 두고 프로젝트 기획·실행
● 녹색기후기금(GCF) 사업추진 TF를 중심으로 사업 발굴을 지원하여 GCF 투자 사업에 대한 국내 기업 참여 확대
● 개도국 수요가 크고 우리 기업이 강점을 가지고 있어 향후 양국 민관 간 중장기 파트너십으로 확장 가능한 ODA 사업 발굴
● 정책 수립, 인프라 구축 지원을 통해 전기 이륜차 등 잠재력이 큰 친환경 모빌리티 확산을 촉진하고 우리 기업과의 파트너십 구축도 유도
● 유망국 內 그린 K-스타트업 센터 설치를 통해 스타트업 현지 진출 지원,수출 컨설팅·물류 비·해외 인증 등 그린 중소 벤처기업 우대 지원출처: 제2차 국제개발협력 기본계획(안)(2015), 제3차 국제개발협력 기본계획(2020), ‘17년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2016), ‘18년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2017), ‘19년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2018), ’20년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2019), ’21년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2020), ‘21년 K-소프트파워확산을위한 KSP고도화전략(안)(2021년), ’21년 그린뉴딜 ODA 추진전략(2021년)의 내용을 연구팀이 정리함.
다섯째, 문재인 정부의 국제개발협력에서 협력 대상국 주인 의식에 근거한 자주성을 판단하는 기준인 ODA 비구속성 비율은 무상의 경우 목표 달성에 실패했고, 유상은 코로나19 여파로 초과 달성했다.
문재인 정부 4년간(2017~2020)의 ODA 구속성 비율을 보면 2017~2020년 4년간 무상 ODA의 비구속성 비율은 2017년 88.28%, 2018년 88.72%, 2019년 87.1%, 2020년 85.23%이다. 전반적으로 우수하지만, 결과적으로 2020년 목표인 95% 달성에는 실패했다. 유상 ODA 비구속성 비율 실적은 2017년 42.92%, 2018년 44.45%, 2019년 48.76%인데 2020년에는 급상승해 75.28%이다. 2017~2019년은 40% 대로 매년 조금씩 상승했는데 2020년에는 코로나19의 여파로 조달을 협력 대상국 자체적으로 집행한 결과 75.28%로 급상승해 목표인 2020년 55%를 초과 달성했다.
<표 8> 2008-2020년 ODA 비구속성 현황
● 2015년까지 75%, 유상50%, 무상 100% (국제개발협력선진화방안 2010)
● 2020년까지 유상 55%, 무상 95% (제2차 국제개발협력기본계획 2016)
● 2025년까지 95%, 유상 60%, 무상 95% 이상 (제3차 국제개발협력 종합기본계획 2021)
출처: 관계부처합동. 2010. 국제개발협력선진화방안, 관계부처합동. 2021. 제2차 국제개발협력 종합기본계획. 한국수출입은행. 2020 세계통계자료집 숫자로 보는 ODA. 국무조정실. 2022. ODA 2021 통계자료집. p.28의 내용을 연구팀이 정리함.
여섯째, 문재인 정부의 국제개발협력은 국제 사회의 불평등 완화(SDGs 10) 및 기후 위기 해소를 위한 비중이 작아 현 지구적 위기 극복을 위한 성찰적 발전의 접근이 부족하다.
문재인 정부 5년간 계획한 7,192개 사업 중 사업제목에 명시적으로 ‘불평등해소’를 제시한 사업은 단 한 개도 없으며, 2017·2018년 SDGs 10번 불평등 해소를 목적으로 수행한 사업비 규모는 한국 ODA 규모의 0.2%, 0.3%로 17개 목표 중 16번째다. 문재인 정부 5년간 계획한 7,192개 사업 중 사업 제목에 ‘기후 변화’ 관련 내용을 포함한 사업은 총 185개로 전체의 약 2.6%에 불과해 지구적 위기에 대한 대응의 적극성이 떨어진다.
<표 9> 문재인 정부 5년(2017-2021) 종합시행계획 상의 불평등 내용
● 전략 목표 2 ‘글로벌 가치 실현을 위한 연대와 공조’하의 과제 1 ‘국제사회 SDGs 이행 지원’의 세부 내용인 ‘개도국 SDGs 달성에 기여’의 기본 방향으로 ‘(기본 방향) 수원국 내 불평등을 완화하고 포용적 사회를 구축하는 데 기여할 수 있도록 SDGs의 5P(People, Planet, Prosperity, Peace, Partnership) 가치 추구’ 제시
(SDGs 10번 불평등 해소를 위한 사업 수, 사업비 규모, 비중 언급에 대한 명시적 언급 없음)
출처: 제2차 국제개발협력 기본계획(안)(2015), 제3차 국제개발협력 기본계획(2020), ‘17년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2016), ‘18년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2017), ‘19년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2018), ’20년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2019), ’21년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2020)의 내용을 연구팀이 정리함.
<표 10> 문재인 정부 5년(2017-2021) 중 기후 변화 사업 수행 부처 및 사업 수
출처: ‘16년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2015), ‘17년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2016), ‘18년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2017), ‘19년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2018), ’20년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2019), ’21년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2020)의 내용을 연구팀이 정리함.
일곱째, 문재인 정부의 국제개발협력에서 협력 대상국의 민주주의 발전은 중요하게 고려되고 있지 않으며 사업의 비중 또한 매우 미미하다.
문재인 정부 5년간 중요 정책 문서에서 협력 대상국의 민주주의 발전에 대한 내용은 부재하고, 5년간 사업 제목이 민주주의 지원의 범주에 들어가는 사업은 단 11개이며, 기존 연속 사업을 제외하면 5년간 단 5개 사업에 그친다.
<표 11> 문재인 정부 5년(2017-2021), 제2차 및 3차 기본계획 및 연도별 종합시행계획상 '민주주의' 관련 내용
● 후발민주국가의 지속가능한 발전을 위한 민주주의·선거 분야 지원
● 투명하고 신뢰할 수 있는 민주적 선거 기반 조성을 위한 선거 ICT 지원
● 한국 선거제도 해외전파
- DR콩고 투·개표 선진화를 통한 선거 관리 역량 강화
- 우즈베키스탄 공화국 ICT 선거 역량 강화 지원 사업
- 피지공화국
- 투·개표 선진화를 통한 선거 관리 역량 강화
- 엘살바도르공화국 선거 ICT 선진화 지원 사업
- 에콰도르 선거위원회(CNE) 역량 강화 지원 사업
- 선거 관계자 역량 강화 연수
- 제19대 대통령 선거 국제 선거 참관 프로그램 운영
● 튀니지 UNDP 민주주의 및 안정화 지원 사업(‘16-’19/400만불)
● 에티오피아 헌법 및 민주주의 발전을 위한 역량 강화 과정● 튀니지 UNDP 민주주의 및 안정화 지원 사업(‘16-’19/400만불)
● 에티오피아 헌법 및 민주주의 발전을 위한 역량 강화 과정● 후발 민주 국가의 지속가능한 발전을 위한 민주주의·선거 분야 지원
● 투명하고 신뢰할 수 있는 민주적 선거 기반 조성을 위한 선거 ICT 지원
● 한국 선거 제도 해외 전파
- 제7회 전국동시지방선거 국제 선거 참관 프로그램 운영
- 파푸아뉴기니 선거 관리 선진화 사업
- 사모아 선거 관리 선진화 사업
- 기니 선거 관리 선진화 사업
- 피지공화국 투·개표 선진화를 통한 선거 관리 역량 강화 사업
- 엘살바도르공화국 선거 ICT 선진화 지원 사업
- 선진 선거 제도 도입 지원을 위한 선거 ICT 특화 연수
- 선거 관계자 역량 강화 연수
- 엘살바도르의 자유롭고 공정한 선거 관리 지원
● 후발 민주 국가의 지속가능한 발전을 위한 민주주의·선거 분야 지원
● 후발 민주주의 선거 관리 개선 지원 및 선거분야 공공 행정력 증대
● 선거 ICT 도입을 통한 선거 관리의 효율성 투명성 제고 및 선거 민주주의 달성
● 한국 선거 제도 해외 전파
- 선거 관리 역량 강화
- 사모아 선거 관리 선진화 지원 사업
- 파푸아뉴기니 선거 관리 선진화 지원 사업
● 선거 분야 국제개발협력 통해 개도국의 선거 민주주의 정착·발전 지원 및 UN의 지속가능발전목표(SDGs 16) 이행에 기여
● 한국 선거제도 해외 전파
● 제21대 국회의원 선거 국제 선거 참관 프로그램 운영
● 선거 관리 역량 강화 연수● 우리의 선거 관리 지식·경험 등을 공유·전파하여 개도국의 선거 민주주의 발전 동력 지원
● 개도국 환경에 적합한 선거 제도 개선 지원을 통한 선거 관리 기관의 역량 강화
● 한국 선거 제도 해외 전파
- 선거 관리 역량 강화 연수 (선거 관리 기관의 유권자 교육)
- 정치 자금 제도 개선을 위한 선거 관리 역량 강화 연수
- 선거관리 역량 강화 연수 (선거 관련 미디어 활용)
출처: 제2차 국제개발협력 기본계획(안)(2015), 제3차 국제개발협력 기본계획(2020), ‘17년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2016), ‘18년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2017), ‘19년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2018), ’20년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2019), ’21년 국제개발협력 종합시행계획(안)(2020)의 내용을 연구팀이 정리함.
여덟째, 문재인 정부의 국제개발협력은 협력 대상국 다원적 발전의 핵심 주체인 시민사회와의 협력이 매우 부족하며, 취약층 지원 중요성에 관한 언급에 비해 실질적 지원은 매우 부족하다.
문재인 정부 5년간 정책 문서에서 현지 시민사회를 언급한 것은 2019년 시민사회와 공동으로 작성한 ‘국제개발협력 분야 정부-시민사회 파트너십 기본 정책’과 이 정책 문서의 내용을 반영한 ‘제3차 기본계획’이 유이하다. 실제로 5년간 진행한 7,192개 사업 중 사업 제목에 ‘현지 시민사회’를 명시적으로 포함한 사업은 연수 사업 총 3개인데, 기존 연속 사업을 제외하면 단 2개다. 문재인 정부는 국제개발협력 정책 문서에서 여성, 아동, 장애인, 노인, 난민 등을 소외 계층, 취약 계층 등으로 분류하고 이들에 대한 지원 중요성을 풍성하게 담고 있다. 그러나 사업 제목에 이들을 대상으로 명시한 사업은 5년간 7,192개 사업 중 351개로 약 4.9%에 불과하다.
발전대안 피다는 이상에서 정리한 문재인 정부의 국제개발협력 평가 결과를 바탕으로 윤석열 정부에 다음의 세 가지를 제언한다.
첫째, 정부는 ‘인류 보편적 가치 실현’을 국제개발협력 정책의 최상위 목표로 설정하고 이를 협소한 국익 실현에 우선해 추구해야 한다. 인류 보편적 가치 실현을 통해 구성되는 평화롭고 안전한 국제사회가 궁극적으로 한국 시민들에게 이익이 됨을 정책의 기조로 삼아야 한다. 또한 국제개발협력을 시행하는 정부 부처 및 시행 기관들이 자체의 세부적인 이익 추구를 명시적인 정책 목표로 제시하지 않도록 해야 한다.
둘째, 정부는 한국 국제개발협력을 통해 개발도상국의 정치, 경제, 사회, 문화 분야의 총체적 발전을 위해 노력해야 한다. 특별히 상대적 ODA 집행 규모가 작은 정치적 측면 중 민주주의 발전 및 현지 시민사회에 대한 지원 규모를 증대해야 한다. 또한, 경제 분야에 대한 지원에 있어, 노골적으로 한국 기업의 해외 시장 진출을 위한 수단으로 ODA를 지원하는 것을 지양해야 한다.
셋째, 정부는 현 시대 인류가 직면한 심각한 문제들을 해결하기 위해 보다 적극적으로 개입해야 한다. 이를 위해 지구적 불평등과 기후 위기 해소를 위한 협력과 각종 인도적 위기에 노출되어 있는 가장 열악한 국가와 취약층을 위한 협력을 국제개발협력 정책의 우선순위에 설정하고 이를 위한 구체적인 프로그램과 사업을 실행해야 한다.
문재인 정부는 5년간 지난 정부들의 노력의 성과 위에 양적으로나 질적으로 한층 성장한 국제개발협력 정책을 추진했다. 그러나 가장 가난한 국가를 우선하지 못한 점, 한국 기업의 해외 진출을 위한 ODA 제공, 민주주의 지원 및 불평등과 기후 위기 해소에 부족한 기여 등 아쉬움이 존재하는 것도 사실이다. 윤석열 정부의 국제개발협력 정책이 성공하기를 기원한다. 그 성공 여부는 정책을 통해 한국이 얼마나 국제사회에서 위상이 제고됐는지 또는 경제적 이익을 창출했는지가 아니다. 협력 대상 국가가 건강하게 발전하는 데 얼마나 기여했는지가 될 것이다. 우리를 위한 원조가 아닌 그들을 위한 국제개발협력을 하는 윤석열 정부가 되기를 기대한다.
글쓴이: 한재광
발전대안 피다 대표